征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是否屬于民事糾紛
     

       　　「案情」
      　　原告羅建有世居于被告于都縣貢江鎮(zhèn)蔬菜場(chǎng)村上壩村民小組。1998年間原告農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口落在于都中學(xué)居委會(huì)，并一直耕種家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地。2002年8月1日原告戶口迂回被告村小組，2003年7月、8月，因縣城市建設(shè)需要，被告村小組的土地被陸續(xù)征用，由此被告獲得相應(yīng)的征地補(bǔ)償費(fèi)。被告將征地補(bǔ)償費(fèi)分配給部分村民，未把原告列入分配名單中。原告多次與被告協(xié)商，要求給付13000元征地款，被告于2004年4月29日、30日會(huì)議決定，分配給原告征地款5470元，原告仍要求被告支付尚差的7530元未果，遂訴至本院。

      　　「分歧」
      　　本院在審理此案中對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛的性質(zhì)存在較大的分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)2001年12月31日，最高院研究室對(duì)陜西省高級(jí)法院做出的《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛，人民法院應(yīng)否受理的答復(fù)》（即法研[2001]116號(hào)答復(fù)）指出：農(nóng)村村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)、安置費(fèi)與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛，人民法院的受理問(wèn)題參照法研[2001]51號(hào)答復(fù)辦理。該答復(fù)認(rèn)為：人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得利益分配糾紛，同時(shí)認(rèn)為村民與村委員會(huì)之間的該類糾紛屬于平等主題之間的民事糾紛，上述最高人民法院研究室的兩個(gè)答復(fù)，表明最后奧人民法院研究室認(rèn)為村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就土地補(bǔ)償費(fèi)用和安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)生的糾紛屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛，其案件性質(zhì)屬民事案件。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛屬于行政案件。

      　「點(diǎn)評(píng)」
      　　筆者同意第二種觀點(diǎn)，主要理由如下：
      　　1、將征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛定性與平等主體之間的財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議過(guò)于牽強(qiáng)
      　　2005年9月1日起實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（下稱解釋）明確規(guī)定，承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛屬于人民法院民事受案范圍，但規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額提起民事訴訟的人民法院不予受理。同時(shí)規(guī)定，尚未就土地補(bǔ)償費(fèi)用在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配辦法制定地方立法的省、自治區(qū)、直轄市，其適格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員方可通過(guò)民事訴訟主張其份額�！督忉尅返膬�(nèi)容表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格和土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配數(shù)額應(yīng)有農(nóng)村集體組織按民主議定程序確定。

      　　征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用分配的方法，首先應(yīng)界定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，地上附著物和青苗的權(quán)屬較明確，該項(xiàng)爭(zhēng)議屬于民事?tīng)?zhēng)議不難理解。但將安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的分配爭(zhēng)議亦認(rèn)為是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議過(guò)于牽強(qiáng)。筆者認(rèn)為村民與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織之間就這兩項(xiàng)費(fèi)用的分配爭(zhēng)議更符合行政爭(zhēng)議的特征。

      　　要界定征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是屬于民事糾紛還是行政爭(zhēng)議，我們需要對(duì)民事糾紛和行政爭(zhēng)議這一概念做一個(gè)區(qū)分。民事糾紛主要解決的是平等主體之間的因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系而引發(fā)的糾紛。而行政爭(zhēng)議是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理活動(dòng)中發(fā)生的法律爭(zhēng)端。構(gòu)成行政爭(zhēng)議必須同時(shí)具備以下三個(gè)個(gè)條件：（1）爭(zhēng)議的雙方，其中有一方是行政機(jī)關(guān)。（2）爭(zhēng)議是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理行為引起的。（3）行政爭(zhēng)議是以行政機(jī)關(guān)依其職權(quán)，因其作為或不作為與公民、法人或其他組織形成行政法律上的法律行為為前提。沒(méi)有行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為，行政爭(zhēng)議便不存在。也就是說(shuō)要界定某一爭(zhēng)議是否屬于行政爭(zhēng)議需要滿足行為的一方是行政主體，爭(zhēng)議的發(fā)生原因是由公務(wù)行為引起的，行為具有公務(wù)性。與民事糾紛區(qū)別的核心在于爭(zhēng)議主體地位是否平等？

      　　2、征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是否屬于行政糾紛？
      　　征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是否屬于行政糾紛，首先需要對(duì)在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中村委會(huì)的職能做出判斷。村委會(huì)在履行征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中職能如何界定？
      　　第一、在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛當(dāng)事人之間的地位具有不平等性。
      　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村委會(huì)有協(xié)助基層人民政府從事行政管理工作的公務(wù)職能。行政必須是具有面向社會(huì)的公共意義上的目，村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的事務(wù)雖不是法律意識(shí)的行政，但根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定屬于對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的行政。村委會(huì)在協(xié)助基層政府從事行政管理工作時(shí)，其行使的是管理公共事務(wù)的行政管理職能此類事務(wù)并不是基層組織本身的職責(zé)與權(quán)力，在村委會(huì)等基層組織協(xié)助政府對(duì)有關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，與公民、法人和其他組織處于不平等的地位。如《土地管理法律》規(guī)定村民建行申請(qǐng)宅基地使，村委會(huì)等基層組織應(yīng)承擔(dān)初步確定宅基地的位置并予以上報(bào)審批的職能，《戶籍管理?xiàng)l例》規(guī)定的戶籍的遷出或遷入需經(jīng)村委會(huì)等據(jù)稱組織開(kāi)出同意接受或遷出證明，這兩條需要村委會(huì)等基層組織開(kāi)據(jù)證明或上報(bào)審核審批的規(guī)定明示給予法規(guī)的授權(quán)，是協(xié)助行政管理的管理社會(huì)事務(wù)的行為目的，不同村民與基層組織之間的借貸、買賣等平等主體之間的民事法律關(guān)系，它與行政機(jī)關(guān)數(shù)一種協(xié)助行政法律關(guān)系。村民對(duì)基層組織的上述協(xié)助公共權(quán)力的行為不服時(shí)，不能像平等主體一樣提起民事訴訟，職能依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定對(duì)村基層組織的協(xié)助行政行為提起行政訴訟。

      　　第二、對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配村委會(huì)具有管理權(quán)。
      　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條授予村委會(huì)等基層組織對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理職權(quán)明確規(guī)定需要安置人員的安置補(bǔ)助費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和適用這是法規(guī)授予村委會(huì)等基層組織土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理權(quán)的體現(xiàn)。

      　　第三、在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中村委會(huì)的行為屬于履行公務(wù)職能，具有公務(wù)性。
      　　行政機(jī)關(guān)是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國(guó)家行政職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，其核心在于行政機(jī)關(guān)的職能具有公務(wù)性。公務(wù)性是指關(guān)系到不不特定多數(shù)人的利益，并具有裁量性、判斷性、決定性的事務(wù)。

      　　根據(jù)2000年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第93條第2款的解釋明確規(guī)定，村委會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理工作的，屬于刑法第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理包括分配、處理等內(nèi)容，按照解釋的規(guī)定，村委會(huì)等基層組織人員在從事管理土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的公務(wù)時(shí)，若是利用職務(wù)上的便利，非法占有土地征用補(bǔ)償費(fèi)，或者挪用該項(xiàng)費(fèi)用，構(gòu)成的是貪污罪活挪用公款罪而不屬于侵占村集體其他非公務(wù)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成職務(wù)侵占罪。征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配涉及到不特定多數(shù)人的利益，村委會(huì)在分配起著裁量性、判決性的作用，其符合“公務(wù)性”的要求。全國(guó)人大常委會(huì)以法律解釋的形式明確了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理分配屬于公務(wù)性質(zhì)，不同于村基層組織對(duì)集體其他收益的管理分配屬于民間性質(zhì)的事務(wù)或者說(shuō)是該單位內(nèi)部的事務(wù)。

      　　征地補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)國(guó)家給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民個(gè)人的有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，其中的安置補(bǔ)助費(fèi)牽涉到村民失地后的生產(chǎn)生活及今后的出路問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)以法律解釋的形式明確其公務(wù)性質(zhì)，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用管理的高度重視。征地補(bǔ)償費(fèi)用不能象農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他收益的處理，由村民委員會(huì)或村民會(huì)議表決決定，國(guó)家行政和司法基本上不對(duì)這些收益的管理分配事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)。

      　　綜上所述，征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是在村委會(huì)履行其公職職能，行使其行政管理活動(dòng)中發(fā)生的法律爭(zhēng)端，當(dāng)事人主體之間的地位具有不平等性的行政爭(zhēng)議。對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛應(yīng)認(rèn)定為行政糾紛，適用行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定受理。

      　　江西省于都縣人民法院·肖慶華 曾照旭