如何審查房屋拆遷的合法性?
無(wú)論我們承認(rèn)與否,中國(guó)的拆遷法律制度設(shè)立20年來(lái),從利民為主到擾民為主,至今已經(jīng)是中國(guó)社會(huì)矛盾的主要焦點(diǎn)之一,也是急需律師提供法律服務(wù)的重要領(lǐng)域之一。
現(xiàn)行拆遷法律制度分類(lèi)與若干法律關(guān)系
根據(jù)土地性質(zhì)的不同,現(xiàn)行拆遷法律制度把房屋拆遷分為農(nóng)村房屋拆遷(征地拆遷)和城市房屋拆遷。兩者的區(qū)別在于土地性質(zhì),土地性質(zhì)不同導(dǎo)致拆遷中的法律關(guān)系也不同,涉及的權(quán)利不同。
現(xiàn)行拆遷法律制度規(guī)定對(duì)農(nóng)村房屋拆遷要先對(duì)農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)實(shí)行征收,為此必須處理好三個(gè)法律關(guān)系:第一,國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收必須面對(duì)的農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)關(guān)系;第二,國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體所有的土地上房屋實(shí)行征收必須面對(duì)的房屋所有人的土地使用權(quán)關(guān)系;第三,國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體所有的土地上房屋實(shí)行征收必須面對(duì)的房屋的所有權(quán)關(guān)系。
根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,城市房屋拆遷僅局限為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地上的房屋,其他拆遷都可統(tǒng)統(tǒng)歸為農(nóng)村的征地拆遷。
城市房屋拆遷必須處理好的五個(gè)法律關(guān)系:第一,房屋所有人的土地使用權(quán)關(guān)系,沒(méi)有依法收回房主的國(guó)有土地使用權(quán),拆遷或征收房屋就沒(méi)有前提。第二,房屋所有人的建房規(guī)劃許可關(guān)系。第三,房屋所有人的建筑許可關(guān)系。第四,房屋所有人的所有權(quán)關(guān)系。第五,房屋使用人、承租人的利益關(guān)系。
律師辦理拆遷案件要了解土地問(wèn)題背景
無(wú)論城市房屋拆遷還是農(nóng)村的征地拆遷都面臨一個(gè)奇怪的問(wèn)題:房屋所有權(quán)是你的,但土地所有權(quán)不是你的。
中國(guó)土地所有權(quán)公有制度的確立,從法律上講,是1982年憲法。再往前講,從政策上確定土地公有是1956年農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)和城市的社會(huì)主義改造。1964年的“農(nóng)業(yè)60條”將農(nóng)村耕地屬于集體所有固定下來(lái),那么房子下面的土地呢?并沒(méi)有明確的條文規(guī)定。尤其是城市房屋下面的土地,現(xiàn)在沒(méi)有找到任何一個(gè)具體的法律規(guī)定明確是否國(guó)有,如何征收。
據(jù)查,毛澤東主席至少有三次在黨的重要會(huì)議上講,在中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義,要實(shí)行生產(chǎn)資料的公有制和保持生活資料的私有制。那么宅基地是生產(chǎn)資料還是生活資料?在目前來(lái)講,中國(guó)人多數(shù)還比較窮,大企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)還是有限的,多數(shù)人的房子還是居住,屬于生活資料。我國(guó)在土地政策的變化上,是越變?cè)阶,一直到這次《物權(quán)法》的討論,還有相當(dāng)一批同志堅(jiān)定地認(rèn)為實(shí)行國(guó)有土地的出讓制度,講英國(guó)也是只出讓土地使用權(quán),還在堅(jiān)持說(shuō)到期之后使用人要有償申請(qǐng)延長(zhǎng)土地使用權(quán),不延長(zhǎng)的國(guó)家收回。 所以,土地問(wèn)題是拆遷制度爭(zhēng)論的核心。對(duì)此,我主張土地的所有權(quán)要多元化,至少有限私有。
現(xiàn)行拆遷法律制度的主要缺陷和改革
從法律上講,憲法和《物權(quán)法》都明確對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收征用有兩個(gè)前提條件:第一,必須是因?yàn)楣怖娴男枰?第二,依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序操作。
律師辦理拆遷案件應(yīng)當(dāng)了解現(xiàn)行拆遷法律制度的主要缺陷在于:第一,拆遷制度沒(méi)有法律層面的明確規(guī)定;第二,沒(méi)有任何一個(gè)法律來(lái)界定什么是公共利益。由此導(dǎo)致拆遷中沒(méi)有區(qū)分是否是公共利益就普遍存在濫用公權(quán)力的情況,使現(xiàn)在的中國(guó)拆遷制度成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。
由于缺少法律的規(guī)定,現(xiàn)有的拆遷法律制度只有一個(gè)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。這是一個(gè)行政法規(guī),而農(nóng)村的拆遷還找不到一個(gè)條例來(lái)明確規(guī)定!锻恋毓芾矸ā分袥](méi)有“拆遷”兩個(gè)字,它有土地的征收,也涉及到地上附著物的征收,但是對(duì)房屋所有權(quán)怎么處理呢?沒(méi)有規(guī)定,導(dǎo)致拆遷制度有違憲之嫌。其次,由于現(xiàn)在沒(méi)有法律來(lái)界定公共利益,公共利益被濫用了。例如舊城改造不是為了公共利益,這在《土地管理法》第58條已有規(guī)定,但實(shí)際工作中,以舊城改造來(lái)作為公共利益的事例舉不勝舉。
拆遷在中國(guó)短期內(nèi)還是廢除不了,這里有多種原因,有地方政府利益的需要,也有過(guò)去規(guī)劃的失誤,還有社會(huì)發(fā)展的需要。對(duì)此,我認(rèn)為律師辦理拆遷案件可以按照憲法和《物權(quán)法》的原則來(lái)主張自己的意見(jiàn),并通過(guò)個(gè)案推動(dòng)拆遷制度的改革。
從實(shí)體上審查拆遷行為的合法性
律師辦理拆遷案件,從實(shí)體上審查拆遷(征收)行為的合法性和必要性,主要是兩點(diǎn):
第一要了解的是該項(xiàng)目是否是為了公共利益的需要。如果是為了公共利益的需要并且是必須要實(shí)行的拆遷,則認(rèn)同可以依據(jù)法律規(guī)定來(lái)對(duì)土地征收、征用,并由政府來(lái)當(dāng)征收人。這時(shí)的審查重點(diǎn)是是否根據(jù)法律規(guī)定來(lái)給被征收人補(bǔ)償安置,不能因?yàn)椴疬w而使人民群眾的居住條件反而變差,必須使群眾至少能買(mǎi)得起同等水平的房子。
第二,了解到該項(xiàng)目是為了非公共利益的拆遷應(yīng)按市場(chǎng)法則來(lái)運(yùn)作。按照憲法規(guī)定的原則,將來(lái)非公共利益拆遷的立法傾向是一定要繼續(xù)實(shí)行許可證制度,并要經(jīng)過(guò)平等協(xié)商才能實(shí)施。未經(jīng)許可,任何人不得進(jìn)入他人住宅(包括拆遷)。
從程序上審查拆遷行為的合法性
律師辦理拆遷案件,從程序上審查拆遷(征收)行為的合法性,主要是三個(gè)方面:
(1)審查前置程序的要點(diǎn)
現(xiàn)在無(wú)論農(nóng)村征地還是城市房屋拆遷都要求在實(shí)施拆遷行為之前完成一系列的行政審批,現(xiàn)在叫行政許可。
首先,取得項(xiàng)目立項(xiàng)。按照現(xiàn)在《行政許可法》的規(guī)定,所有的行政許可都必須公示,未經(jīng)公示無(wú)效,涉及到老百姓重大利益的必須聽(tīng)證。這些規(guī)定對(duì)我們審查行政行為的時(shí)候很有作用。當(dāng)然項(xiàng)目立項(xiàng)存在一個(gè)問(wèn)題,現(xiàn)在對(duì)私有制的小額投資國(guó)家不搞立項(xiàng)許可,但是國(guó)有資本的投資超過(guò)50萬(wàn)的,或者建筑項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響的,它的前置行政許可是一環(huán)套一環(huán)。在項(xiàng)目許可的審查中,往往可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而對(duì)癥下藥。
第二,取得規(guī)劃許可。
目前實(shí)施規(guī)劃管理的手段主要是一書(shū)兩證——《項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程許可證》,房屋拆遷主要要求有建設(shè)用地規(guī)劃許可,而建設(shè)用地規(guī)劃許可依據(jù)前面的項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū),項(xiàng)目選址就要附近的人同意,目前在拆遷訴訟階段,一般會(huì)忽略選址意見(jiàn)書(shū)。
如果按照《行政許可法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定,準(zhǔn)備發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)或者可以聽(tīng)證。聽(tīng)證的重點(diǎn)是對(duì)擬作出的規(guī)劃許可審查,包括前面有沒(méi)有選址意見(jiàn)書(shū)等條件。許多地方大搞土地儲(chǔ)備以及土地拍賣(mài)之時(shí),免除了項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū),但總該需要一個(gè)建設(shè)用地規(guī)劃許可證,我們維權(quán)的時(shí)候照樣能審查它的合法性。這就需要辦案律師全面了解《行政許可法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定。
第三,建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。
農(nóng)村征地35公頃以上的由國(guó)務(wù)院批,在城市中對(duì)建設(shè)用地是由縣以上政府批準(zhǔn)。這其中有一個(gè)奧妙,國(guó)務(wù)院305號(hào)令——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》上面不是講建設(shè)用地許可證或者叫土地證,而是叫國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件。在80年代的時(shí)候搞了土地登記,有很多人手上已經(jīng)拿到了土地使用權(quán)證,拆遷的時(shí)候又給予了開(kāi)發(fā)商建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。前面的證沒(méi)有收回來(lái),后面的國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件是否合法?
按照土地管理法第58條規(guī)定,收回原有的國(guó)有土地使用權(quán),應(yīng)由政府先補(bǔ)償。
(2)拆遷許可證的審查要點(diǎn)
對(duì)征收文件和以前的拆遷許可證的審查,重點(diǎn)主要是:
第一,前置程序是否一致,也就是這些批文是否一致。防止掛羊頭賣(mài)狗肉或少批多征。
第二,征收和拆遷是否符合計(jì)劃。例如舊城改造,根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定,每年各地要把拆遷計(jì)劃納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃當(dāng)中,通過(guò)人大一并審核。
第三,征收和拆遷的補(bǔ)償方案是否符合法律規(guī)定。對(duì)不符合規(guī)定的不能實(shí)施拆遷。
(3)強(qiáng)制拆除房屋文書(shū)的審查重點(diǎn)
強(qiáng)制拆除房屋是一種行政強(qiáng)制手段,其開(kāi)始于作出裁決或責(zé)令交地的決定。這類(lèi)裁決文書(shū)都屬于強(qiáng)制拆除房屋文書(shū)。律師的審查重點(diǎn)在于:
第一,補(bǔ)償價(jià)是否合法合理。
強(qiáng)制拆除房屋文書(shū)一般都要有一個(gè)評(píng)估報(bào)告作為依據(jù),后來(lái)建設(shè)部出臺(tái)了一個(gè)裁決工作規(guī)程,如果當(dāng)事人對(duì)評(píng)估有意見(jiàn)的,應(yīng)當(dāng)由拆遷管理部門(mén)委托專(zhuān)家鑒定委員會(huì)進(jìn)行鑒定,照搬了醫(yī)療事故鑒定委員會(huì)原來(lái)的老模式,盡管他們認(rèn)為當(dāng)初制定的時(shí)候?qū)Σ疬w工作有利,但實(shí)踐中仍然有人做不好。
我認(rèn)為,判斷補(bǔ)償價(jià)是否合法合理的底線是補(bǔ)償款能否買(mǎi)到與被征收、拆遷房屋相似水平的房屋。
第二,強(qiáng)制拆除房屋文書(shū)作出程序是否合法。
中國(guó)現(xiàn)在的拆遷現(xiàn)狀和將來(lái)預(yù)計(jì)的立法存在著很大的差距。城市房屋拆遷,過(guò)去建設(shè)部的裁決工作規(guī)程中有一個(gè)很細(xì)的規(guī)定,比如這個(gè)地方未達(dá)成協(xié)議的人戶數(shù)較多、比例較高的,要先進(jìn)行聽(tīng)證,未經(jīng)過(guò)聽(tīng)證不得受理,更不能裁決。
現(xiàn)在農(nóng)村由于沒(méi)有具體的法規(guī),是按照《土地管理法》的規(guī)定實(shí)行征地,在征地問(wèn)題上還有《土地管理法實(shí)施條例》、《大型水利建設(shè)實(shí)施拆遷條例》、《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》,這些規(guī)定是目前農(nóng)村征地拆遷中的主要依據(jù)。按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定,老百姓對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服怎么解決?現(xiàn)行法律規(guī)定是由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁決。
城市中許多地方違反法律的規(guī)定,商業(yè)性質(zhì)的拆遷繼續(xù)采取政府統(tǒng)一拆遷模式,地方政府成立拆遷指揮部,甚至法院院長(zhǎng)擔(dān)任指揮部成員。
第三,堅(jiān)決打擊暴力拆遷。
目前無(wú)論農(nóng)村還是城市,現(xiàn)在有一個(gè)很可怕的情況——黑社會(huì)介入拆遷。在上海的麥琪里,老百姓不搬,一把火把老頭、老太太燒死了。實(shí)踐中,斷水?dāng)嚯、敲門(mén)打窗戶的情況也特別多,這是律師辦理拆遷案件時(shí)尤其要注意的。
中國(guó)拆遷目前存在的這些具體問(wèn)題,就是說(shuō)明公民的房屋所有權(quán)受到了威脅。不能保證房屋產(chǎn)權(quán)就有被征收或拆遷的危險(xiǎn)。我一直主張拆遷人和被拆遷人在目前不對(duì)等的情況下,一定要找一個(gè)平臺(tái),依法維權(quán)。比如上法院開(kāi)庭,原被告地位平等還是比其他途徑強(qiáng)。所以,我主張能用法律手段就用法律手段,而律師的作用是顯而易見(jiàn)的。
當(dāng)然,律師作用的發(fā)揮依靠法治的不斷完善。盡快立法來(lái)界定什么是公共利益,來(lái)界定什么情況下可以拆遷,什么時(shí)候?qū)嵤﹪?guó)家征收的拆遷,什么情況下是平等交換的民事拆遷行為,這樣才能在操作中有法可依,使人民群眾安居樂(lè)業(yè)。
作者:王才亮律師 轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明!
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