秦前紅  李少文*

 

摘要：創(chuàng)新社會管理需要回應新技術、新事物帶來的挑戰(zhàn)，微博問政的興起及其快速發(fā)展提供了新思路�？疾煳⒉﹩栒�的實例，可以將其分為七大類型。微博問政更新了公眾參與的話語體系，體現(xiàn)了網(wǎng)絡時代的特點，但也存有很多缺陷。微博問政逐漸成為法治發(fā)展在官方路徑和民間路徑之外的第三種路徑，但其促進法治發(fā)展的進程中卻存在很多困境。規(guī)范化微博問政不僅能夠表征民主，也能保障公民的言論自由和監(jiān)督權，實現(xiàn)控制公權力的目標，成為社會管理體制創(chuàng)新在網(wǎng)絡時代的重要表現(xiàn)。

關鍵詞：公眾參與；微博問政；社會管理；規(guī)范化

 

科技的發(fā)展拓寬了政治的表現(xiàn)形式和民主的渠道。微博時代的到來，讓公眾參與的方式更加多樣。公眾利用微博向政府表達意見，政府和官員能夠回應和處理，這使得公眾參與到憲法第2條所稱的“管理國家事務，經濟、文化事業(yè)和社會事務”有了新的途徑。公眾利用微博參與到公共事務，針對公共問題，向政府和官員表達意見，試圖以公眾的意愿去影響行政立法、決策和政府治理，并發(fā)揮監(jiān)督作用。這種現(xiàn)象可以被稱為“微博問政”。〔1〕微博問政已經展現(xiàn)了巨大力量。過去的一年里，我們看到了全國和地方“兩會”的微博直博，看到了“宜黃事件”的悲慘，看到了微博帶給河南女孩李盟盟的命運轉變，看到了網(wǎng)友尋找窯工袁學宇的堅持和無奈，看到了“湖南搶尸案”的博弈拉鋸，看到了“錢云會案”中公民觀察團的努力與爭議以及最新的“郭美美事件”……微博問政讓我們看到更多的社會真相，了解到更多的政府信息，人民有了更暢通的向政府表達意見的渠道，有了更寬闊的討論公共事務的平臺。

本文的問題背景是，創(chuàng)新社會管理是時下執(zhí)政黨的重要政策考量，也是學者們面對和解決新問題的重要立足點�！�2〕網(wǎng)絡時代的社會管理體制創(chuàng)新，需要關懷公眾參與和微博問政。后者展現(xiàn)了強大的力量，并成為一種新的社會現(xiàn)象和潮流，開辟了追求個案正義、促成制度變革、推動法治發(fā)展的新路徑。但考察微博問政的實例，并調查民眾的意見，發(fā)現(xiàn)這種新興的公眾參與形式，不僅有天然的缺陷，又面對著缺少法律和制度規(guī)范、保護的困境。充分利用微博問政的優(yōu)勢和特點，既是對當下社會現(xiàn)象和問題的積極回應，也是創(chuàng)新社會管理體制、推進民主建設的要求和體現(xiàn)。微博問政何以能夠迅速占據(jù)政治舞臺的中心，成為執(zhí)政者和人民共同矚目甚至期待的民主表現(xiàn)形式？它如何實現(xiàn)個案的正義？又在如何推動公眾參與甚至代議制民主的發(fā)展？盡管光彩耀人，微博問政也不是盡善盡美，它存在哪些問題？這些問題的根源何在？如何去回避這些問題？立法能否給予答案？

本文的核心命題是：微博問政給社會管理提出了新問題，同時也是新機遇，它正在成為制度變革和法治發(fā)展的新動力，展現(xiàn)了廣闊的發(fā)展前景，但也存在很多難題，作用發(fā)揮過程中面對著諸多困擾。將其規(guī)范化是持續(xù)發(fā)揮其功用、推進網(wǎng)絡公眾參與和民主發(fā)展的驅動力所在。本文的任務則是分析微博問政規(guī)范化的必要性、正當性，并設計規(guī)范化保護的目標，以推動網(wǎng)絡時代的公眾參與，創(chuàng)新社會管理體制。

2010年9月的“宜黃事件”被認為是改變中國微博歷史的一次事件。〔3〕“宜黃事件”的起因是2007年，宜黃縣政府要興建河東新區(qū)客運站，于當年對涉及該項目的居民住宅進行拆遷，由宜黃縣投資發(fā)展有限公司負責拆遷工作。到2009年底，除鐘家的三層樓房外，該項目拆遷范圍內的居民住宅全部都已完成拆遷安置。經多次協(xié)調，雙方無法就安置和拆遷條件達成一致。據(jù)官方通報，2010年9月10日上午，宜黃縣城建部門工作人員到鐘家“協(xié)調此事”，并開展“政策法規(guī)解釋和勸導”工作，其間雙方發(fā)生爭執(zhí)和沖突，鐘家以澆灌汽油等極端方式“對工作人員進行威嚇”，卻“不慎誤燒傷自家3人”。〔4〕但當事人卻否認這種解釋，他們稱“當時家中樓下來了大批人，有40多人，試圖強行破門而入。”“當時她被摁在地上，也不知道火是怎么著的。就看到鐘如琴像個火球一樣從樓上跳了下來�！薄拔耶敃r嚇傻了，要大家趕緊救人。但他們都看著�！薄�5〕當天網(wǎng)上就流傳開了一張“鐘如琴像個火球從樓上跳下來”的圖片�！�6〕

9月16日，鐘家姐妹赴北京求助媒體時，在南昌機場被縣委書記帶隊圍堵，被迫躲入機場女廁內，并撥通某刊物記者的電話。不久，該記者發(fā)出了第一條有關“宜黃事件”的微博，呼吁網(wǎng)民的關注。50分鐘后，有記者開始了微博直播“南昌北機場女廁攻防戰(zhàn)”。〔7〕隨著眾多微博網(wǎng)友的關注，當日下午，鐘家姐妹雖未能如約赴京，但得以重獲人身自由，并就事件與政府商談——后來的走向證明，這幾乎是改變中國微博歷史的一次“直播”。由于這次微博直播，原本單一的強拆自焚事件，開始向一個萬眾矚目的公共事件邁進。次日晚，撫州市委緊急對拆遷自焚事件的8名責任人作出處理決定，其中負有重要領導責任的宜黃縣委書記、縣長被立案調查，后來此二人均被免職�！�8〕

“宜黃事件”顯示了微博的巨大力量。微博直博讓民眾及時關注此事，信息被迅速、直接的傳播。駭人聽聞的事件過程，對當事人的極大同情，讓大批民眾通過網(wǎng)絡進行聲援，矛頭直指地方政府，其后又導向了罪惡的強拆制度，其帶來的輿論壓力以及這種壓力轉化成的促進民眾參與的現(xiàn)實動力，迫使政府必須緊急應對和謹慎處理。微博問政成為該事件中當事人“扭轉局面”的關鍵。這是就個案而言的特殊意義。就法治整體而言，“宜黃事件”開辟了一種新的維權方式和公眾參與公共事務的路徑。強拆制度和“公權暴力”已經為眾怒所指。“宜黃事件”糅合了強拆、自焚、威逼、暴力等各種因素，成為了萬眾矚目的焦點。它已不再是鐘家姐妹的個人問題，而成為了一起公共事件。該事件也推動了國家對拆遷立法和拆遷手段的重新重點關注，促成了新拆遷條例的盡快出臺。

類似的事件在隨后又有發(fā)生。〔9〕它們是創(chuàng)新社會管理亟需回應和解答的問題。社會管理創(chuàng)新是時下執(zhí)政黨和理論家共同思考的問題。胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調：“扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系�！睆娬{要完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，并提出要“發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”�！�10〕微博問政和網(wǎng)絡公眾參與的發(fā)展，逐步成為了現(xiàn)下公眾參與的熱點途徑和社會主義民主政治發(fā)展的新方向。分析“宜黃事件”的全過程，發(fā)現(xiàn)公眾的微博問政行為于其間發(fā)揮了重要作用，但后者卻也存在很多難題。這些難題恰是其缺少法律和制度保障的結果。規(guī)范化保護微博問政就迫不及待，也是創(chuàng)新社會管理體制的要求。微博問政演化的“網(wǎng)絡群體性事件”、“微博接力”、“微博集體討伐”，甚至轉化為現(xiàn)實行動，都成為了現(xiàn)下社會管理的挑戰(zhàn)。推動微博問政的立法，將網(wǎng)絡時代的民意表達機制、民眾與政府的溝通交流機制法制化，正是為社會管理創(chuàng)新提供思路，及時回應社會新現(xiàn)象、新問題和新挑戰(zhàn)。

本文收集、整理和分析了發(fā)生在2010年和2011年初的微博問政的典型案例，根據(jù)既有案例的不同特征而將微博問政進行了類型化處理。

第一類：主流型。即體制認可的微博問政，表現(xiàn)形式為黨政機關與官員主動開通微博，發(fā)布信息，吸納民意。其發(fā)起者多是黨政機關和官員（以及人民代表）。具體實現(xiàn)模式是黨政機關和官員創(chuàng)造條件，而民眾利用微博問政，實現(xiàn)政府、官員與人民的溝通和交流，體現(xiàn)民主。特點主要有：（1）政府主導。（2）主流媒體參與和推動。（3）開放政務，讓民眾或是更清楚的了解政府運作模式，或是參與決策過程，或是對政府工作提出意見和建議，或是能夠與領導人近距離接觸（消除神秘感）。（4）人民的部分意見能夠受到重視。（5）效果顯著、成本小、代價低。其意義在于促使政府和官員、人民代表聽取民意，注重與人民交流，提高立法、決策和執(zhí)行的科學性和民主性。例如“平安北京、平安南粵受熱捧”，2010年和2011年的全國和各地的“兩會”微博直播。

第二類：問責監(jiān)督型。即公眾利用微博問政監(jiān)督政府和官員，推動行政問責機制。一般由公眾發(fā)起，但也有政府主動發(fā)起的例證〔11〕。其運行模式為微博問政成為啟動問責機制的原因或重要推動力，從而實現(xiàn)對政府和官員的監(jiān)督。特點主要有：（1）出現(xiàn)了嚴重的社會事件，造成了嚴重后果。（2）公權力機關及官員需要擔負一定的責任。（3）引起了網(wǎng)民們的極大關注和聲討。（4）影響較大。（5）行政問責機制啟動往往是最后的結果。其意義在于推動問責機制的變革，強化了對政府和官員的監(jiān)督，有利于控制政府權力。例如“韓峰日記門”、山西毒疫苗致害事件等。

第三類：政策、決策、執(zhí)行引起爭議。即公眾利用微博討論和反思政府的政策、決策和執(zhí)行，針對政府行為進行微博評論。一般由公眾（范圍從學者、社會知名人士到一般民眾）發(fā)起，其中學者和意見領袖的觀點往往會發(fā)揮較大的作用。其運行模式是微博成為了傳遞信息、觀點的載體，同時也是形成、匯集、傳遞和表達民意的平臺或重要工具，從而形成新的“公共領域”〔12〕。主要有如下特點：（1）政府政策的制定和執(zhí)行存在缺陷，或是不民主，或是不科學，甚至違法。（2）存疑的政策在推行過程中產生了爭議，引起了人民的不滿。（3）微博為民眾的討論提供了便利條件，在微博上容易形成共鳴和互動，而針對性的討論往往又容易引起關注。（4）形成政策批評和反思。（5）由于缺少法律和制度的規(guī)范，盡管它能夠發(fā)揮一定的作用，但對政策的最終影響不大。其意義主要表現(xiàn)為：對政策有一定的影響，體現(xiàn)了民意對公權力運行的一定程度的影響力。例如“重慶打黑”系列案的微博熱議、房價宏觀調控政策的微博討論等。

第四類：微博問政形成“網(wǎng)絡群體性事件”。即公眾利用微博“圍觀”社會公共事件，形成強大的輿論壓力，迫使政府回應與變革。發(fā)起者主要是公眾（包括網(wǎng)絡知名人士、一般民眾）。其運行模式是微博成為了形成、匯集民意的工具和平臺。特點主要有：（1）公權力侵犯了人民的權利，或者出現(xiàn)了明顯的社會不公正現(xiàn)象。（2）事件在微博上廣泛傳播，引起了網(wǎng)民的關注和聲討。（3）大量網(wǎng)民持續(xù)而深入的關注，對制造危險的公權力機構產生了巨大壓力。（4）往往通過違法的公權力機構自我糾錯來結束事件，少有因為司法判決而實現(xiàn)個案正義。（5）特定事件中能夠推動實現(xiàn)制度變革，進而促進法治發(fā)展。其意義在于開辟了新的實現(xiàn)個案正義、推動制度變革、促進法治發(fā)展的路徑。例如“宜黃事件”、“湖南搶尸案”等。

第五類：微博聲援弱者，引起政府反應。發(fā)起者主要是公眾（包括知名人士和一般民眾）。其模式為：伴隨著弱者的悲劇——這種悲劇可能直接由公權力造成，也可能并不直接因為公權力機關的行為，微博成為了傳播信息、觀點的載體，是輿論的中心地，而政府的壓力也來源于微博“熱議”。其特點表現(xiàn)為：（1）弱者的社會悲劇是民眾關注的對象。（2）微博的廣泛傳播引起了網(wǎng)民的關注和聲討。（3）公權力在此問題上往往失語。（4）政府因為承受輿論壓力而做出回應。其意義在于維護個案正義的同時，也推進法治政府的建設，引起人民對同類型事件的反思和對政府政策的質疑，進而可能推動制度變革。例如“李盟盟高考被落榜事件”、“山西塵肺病小伙獲網(wǎng)友微博接力支持”等。

第六類：特殊個案在微博上引起爭議。發(fā)起人主要是公眾（從學者、社會知名人士到一般民眾）。其運行模式是事件在微博上傳播，影響了政府或官員的形象，迫使政府回應和處理，或是澄清真相，或是改變處理辦法。其特點是：（1）公權力濫用、失職、違法或其運行不符合政治倫理，引起民眾的強烈不滿。（2）事件引起了網(wǎng)民們的關注，進而影響政府形象。（3）往往通過違法的公權力機構自我糾錯來結束事件。其意義為推動政府公開事實真相，對保護當事人的權利有一定的幫助，對強化政府監(jiān)督有一定意義。例如“湖北維穩(wěn)辦廳官之妻上訪被打事件”、“紫金礦業(yè)7.3重大污染與記者封口費事件”。

第七類：微博組織和動員人民力量。即利用微博組織和動員民眾，使民意從微博走向現(xiàn)實，讓微博成為了公眾實際參與公共事務的工具或平臺。它的形成和發(fā)展一般由學者、知名社會人士、普通民眾和政府共同參與。其模式為公眾利用微博傳遞信息，核心人物組織和動員民眾，大量民眾參與并通過微博完成行動，即微博在此活動中扮演了載體的角色；或僅利用微博傳遞信息和組織動員，進而發(fā)展為現(xiàn)實中的行為。其意義在于微博問政成為了形成和匯集民意、傳遞信息、組織動員人群的重要工具，反映了微博的強大能量。例如“微博打拐”、“公民觀察團”等。

綜合分析上述七類案例后發(fā)現(xiàn)，微博問政更新了公眾參與的話語體系。微博具有無中心化、信息海量化、大眾化、匿名化、互動性強、多媒體色彩突出等特點，此外它還實現(xiàn)了跨媒介——手機、網(wǎng)頁、即時通信工具等都可以成為發(fā)布、更新微博的平臺。由于網(wǎng)絡是向所有人開放的，在網(wǎng)絡上就無所謂信息的提供者和使用者之分，也沒有把關人。〔13〕因此微博上傳播的信息是多元的。海量的信息經由微博傳播，迅速擴展至不同層次的群體——這得益于微博傳播的強烈放大效應。公眾利用微博接收到各種信息，并借此表達意見——微博的互動性和多媒體色彩在此發(fā)揮了重要作用，公眾能夠利用多樣的手段（包括文字、圖片、視頻等）以一對一、一對多等形式進行信息交換和意見交流�！�14〕此外，公眾利用微博傳遞意見和信息多是匿名的——這種匿名性讓公眾無所顧忌且熱情高漲，推動了微博問政的快速發(fā)展�！�15〕

它的創(chuàng)新表現(xiàn)在：（1）擺脫了時下社會組織化不足的弱點。傳統(tǒng)路徑下的公眾參與，對公眾的組織化要求很高。但由于中間組織的勢弱、NGO發(fā)展不完備、媒體傳達意見單一等原因，公眾參與要發(fā)揮效果顯得十分艱難。盡管微博也有單一、分散的缺點，但卻因為它公開、傳遞快的特點，能夠迅速匯集和統(tǒng)一民意。（2）解決了傳統(tǒng)路徑下公眾參與門檻高的難題。低門檻、小成本、高效率是利用微博問政的優(yōu)點；其他利用網(wǎng)絡的意見表達方式，如博客、論壇、郵件等，或是因為互動性差，或是因為操作繁瑣，或是因為不夠直觀，都逐漸被淘汰。（3一定程度上解決了過去政府信息公開不足、公眾與政府之間信息資源不均衡的難題。網(wǎng)絡時代，人民具有更細致的監(jiān)督政府的手段和方式，所以微博問政往往基于大量的信息，一定程度上回避了前述難題�！�16〕（4）就政府而言，因為微博傳遞信息快、影響面廣、可直達大規(guī)模人群等，微博問政也成為他們聽取民意、取得民眾支持的重要渠道，有助于決策的科學化、合理化和公開化。

第一，盡管公眾參與本身具有強烈的民主屬性〔17〕，但它仍不能取代代議制民主〔18〕。代議制民主在近現(xiàn)代政治中發(fā)揮著不可替代的功用，它已經被證明是控制權力的有效方法。微博是公眾透過網(wǎng)絡參與到公共事務的較佳方式，但民意的傳達如果只能依賴這種單一的、分散的和弱影響力的方式來完成，其能量無疑是有限的。〔19〕究其緣由仍是民主機制扭曲的結果。盡管微博問政能夠讓民眾暢快的表達其意見，但對政府立法、決策甚至監(jiān)督的影響都很小，這是因為微博問政畢竟沒有代議制民主的支撐，官員也不需要依靠人民的支持來保住官位和獲得升遷。這種背景下，法治的作用就顯得彌足珍貴。以法律和制度來規(guī)范公權力的行為，保護微博問政，減少代議制民主發(fā)展不足的消極影響，是無奈之下的最佳選擇。

第二，微博問政的易操控性讓其發(fā)展面臨很多變數(shù)�？萍嫉陌l(fā)展使得微博與民意之間的關系越來越復雜�，F(xiàn)代社會，民意成為了影響政治極為重要的因子。但網(wǎng)絡上的民意具有顯著的不穩(wěn)定性且容易受到影響。就輿論影響而言，選舉過程中的輿論只需要獨立，因為選民有理性判斷的空間。但在參與民主過程中，輿論是影響民意以及公眾實際參與和態(tài)度的關鍵�！�20〕這在我國政府信息公開不足、輿論受到嚴格控制、公民的知情權缺少有效保障的背景下顯得格外重要。〔21〕公眾在千篇一律的報道中，則會茫然四顧、無所適從，微博問政也就成為了無源之水。

第三，微博的匿名性以及由此導致的無責任性，雖然有助于微博問政的快速發(fā)展，同時也有可能使公眾參與陷入到無序甚至失控中。有序是發(fā)揮參與式民主優(yōu)勢和功用的基本前提。如果民眾的參與失控，那極容易陷入到“大民主”的危險中，也容易導致“多數(shù)人的暴政”�！�22〕當微博成為了組織和動員人民的工具，而人民又被誤導時，就有可能讓民意流向錯誤的方向。網(wǎng)絡時代，上述危險性就被加倍放大。當公眾參與被廣泛認為是一種可控的民主形式，微博問政卻成為了形成和匯集民意、傳遞信息、組織動員人群的重要方式，不僅可能造成不理性的后果，也會成為公權力防范的對象，使其發(fā)展蒙上了陰影。規(guī)范化不僅能保證微博問政的理性，也是消除統(tǒng)治者疑慮的手段。

第四，微博問政的虛擬性影響了其效果的發(fā)揮。例如，社會分層和各層次的群體占據(jù)資源的不同，讓微博上“流傳”的往往只是一部分人的意志。這種微博問政參與的不公平，很有可能就導致現(xiàn)實資源分配的不公平。如何平衡不同利益就是開通和使用微博的政府機構和官員的重大任務。而傳統(tǒng)的公眾參與途徑在微博問政面前，顯得過于繁瑣且成本太高，以至于公眾可能會簡單的做出“理性選擇”，以便捷、經濟的微博來表達意見，而不去參與和關注現(xiàn)實中的聽證會、交流平臺等�！�23〕不僅如此，在社會分工細密，專業(yè)化和技術性如此之強的現(xiàn)代社會，這種虛擬參與的成效也有理由被懷疑。此外，代議制民主賴以存在的人民選舉人民代表的模式，在微博時代被逐漸打破。人民或是對選舉漠不關心，或是在監(jiān)督人民代表時蒼白無力，或是逐漸疏離民主政治。〔24〕在代議制民主發(fā)展極為不足的中國，這種危機感更顯突出。

第五，微博問政不僅有天然缺陷，規(guī)范化不足也讓其面臨很多障礙。例如，被動接受和參與到微博互動中的政府機構和官員，缺乏主動性和積極性�！皟蓵�”期間的很多“熱博”，會議一結束就成了“死博”，讓微博問政成為一場“政治秀”，就是明證。微博問政存在程序上的瑕疵，問政質量也無法保障。例如，微博上政府與人民打得火熱，但一離開網(wǎng)絡，意見就有可能被束之高閣、置若罔聞。

微博問政推動了法治的發(fā)展，這在不同類型中有不同的表現(xiàn)。例如，在“主流型”中，政府、官員和人民代表主動推動“溝通交流機制”創(chuàng)新，增強立法、決策、執(zhí)行的民主性和合法性；在“問責監(jiān)督型”中，微博問政控制公權力的效果得到充分展示和運用；在“微博組織和動員人民力量”的類型中，微博問政將民意、人民行動、政治壓力、制度變革有效的結合，反映了現(xiàn)代政治的特征。限于篇幅，本文僅以“宜黃事件”為例來說明微博問政推動法治發(fā)展的路徑及其面臨的困難。微博讓事實真相被廣泛傳播，導致該事件的“峰回路轉”，不僅官員被問責，而且引起了對拆遷制度的深入反思以及該制度的變革〔25〕�！斑@次事件給了我一個深刻的教訓，給了我們當頭一棒�！北粏栘熐暗囊它S縣縣委書記邱建國曾對記者說�！�26〕全國人大代表、江西省委書記蘇榮在接受訪談時也指出，江西省從去年宜黃拆遷自焚事件中得到的教訓是深刻的，要學會從互聯(lián)網(wǎng)了解社情民意�！�27〕

改革開放以來，中國重新回歸法治的道路。但法治發(fā)展卻命途多舛，曲折困境。很多學者對此問題進行過反思，并指出發(fā)展方向�！�28〕有代表性的意見如張千帆教授認為，中國要實現(xiàn)從憲法到憲政的過渡有兩條路，一條是官方路徑，一條是民間路徑。他所稱的官方路徑是指由政府自發(fā)推行的制度改革。這種改革成本低，效率高，其不足在于缺乏可持續(xù)性，典型例證是“齊玉苓案”。另一種路徑是民間發(fā)動，迫使政府進行制度改革，即由民間發(fā)起但不是由人民完成。這條路徑和官方路徑不同，它具有可持續(xù)性，但缺點是成本高、難度大，而且結果不確定。〔29〕孫志剛事件可以被認為是民間壓力促成法治進步的典型。張千帆教授稱之為“孫志剛模式”。〔30〕

循此思路，微博問政體現(xiàn)了一定的特殊性。以“宜黃事件”為代表的微博問政推動法治發(fā)展的基本模式是：制度之惡——權力濫用——社會悲劇——微博傳播——公眾參與——政府回應——制度變革。而“主流型”、“問責監(jiān)督型”、“政策、決策、執(zhí)行引起爭議”等類型的微博問政在促進法治發(fā)展的進程中，人民力量的聚集與政府的創(chuàng)新都發(fā)揮了作用。由此可見，微博問政和網(wǎng)絡公眾參與促進法治發(fā)展的模式可以被認為是張千帆教授所稱的兩種路徑的結合。具體表現(xiàn)為，微博問政是民眾自發(fā)和主動的行為，通過輿論甚至轉換為現(xiàn)實行動給政府和官員施加壓力，最終達至推動個案正義、促成社會進步的目標。另一方面，微博問政也契合了政府改革的思路，或是恰到好處的符合了政府以及官員“創(chuàng)新”或者“作秀”的思路。即使是被動的壓力，往往也需要政府的配合和參與。在當下，越來越多的政府機構開始重視網(wǎng)絡民意，將網(wǎng)絡輿情作為了重點考察對象〔31〕，也說明了網(wǎng)絡公眾參與和微博問政已經逐漸進入到了政府的視野中。微博問政正在成為推動法治發(fā)展的第三種路徑。

“宜黃事件”可謂是微博問政的代表之作。以該事件為例，我們可以發(fā)現(xiàn)此種促成法治發(fā)展的模式的局限。

首先，成本高昂。需要在網(wǎng)絡上引起關注，事件本身往往需要有“引入注目”之處。申言之，微博問政立足的事件本身或者是關涉到大多數(shù)人的共同事件，或者是經過發(fā)酵、演化的個案�！�32〕因此，它推動法治發(fā)展必然隨著公權力的作惡和個體的痛苦�！耙它S事件”的駭人聽聞就是該事件迅速被關注的重要原因。

其次，選擇性強，容易受操控。社會事件和公共問題層出不窮，甚至不計其數(shù)，能夠引起轟動除了有“爆炸性”的內容外，還要很多額外因素的作用。但到底哪些事件和問題才能成為推動法治發(fā)展的選項，十分容易受到權力的控制，以至于微博問政經�！盁o功而返”。

第三，偶然性、不確定性突出�！耙它S事件”就體現(xiàn)了“迂回曲折”，不僅有社會悲劇，還有手機拍攝、微博傳播、記者幫助、媒體跟進、網(wǎng)絡聲援。這其中任何一步被控制，可能就無法進步。全國性的影響才是“宜黃事件”最終取得重大進展的關鍵。單一的事件迅速產生全國性影響后，才有可能引起鏈條反應，導致從上至下的問責、反思和改變。就效果而言，制度變革往往是最后一步，但即使是最前的一步——問責，往往也會因為各種各樣的原因而舉步維艱。例如“謝朝平案”中，當事人具有濃烈的體制色彩（其供職的《方圓法治》是《檢察日報》旗下刊物），即便如此還受到陜西渭南警方的“跨省追捕”�！�33〕

第四，人民的麻木可能成為微博問政推動法治發(fā)展的障礙。例如前文提到的微博問政的代表性稍顯不足。另一方面，盡管感同身受，但畢竟事件沒有降臨在自己的身上，因此公眾才會如此熱烈并肆無忌憚的發(fā)表看法，熱火朝天地聲援、討論。但公民的權利意識、民主意識是否因此而萌生、成長卻不可得知。這種“公民被隱藏”的現(xiàn)象，極有可能導致網(wǎng)絡時代的政治危機。從經驗來看，以微博問政來推動法治發(fā)展的代價會越來越高，因為社會悲劇越來越多，民眾對此已經“麻木不仁”甚至習以為常，“耐受度”也在不斷提高。甚至只有特別的驚天動地的大案才能產生“足夠”的社會影響。例如“錢云會案”中，正是因為“村長之死”的照片慘不忍睹、觸目驚心，而事件本身又駭人聽聞，才引起了全國性震動。

第五，現(xiàn)下網(wǎng)民的法治意識不夠強烈也是法治發(fā)展的困境�！昂颖贝髮W交通肇事案”（即“我爸是李剛”事件）就是體現(xiàn)。該事件引起了網(wǎng)絡上的巨大反響，大量網(wǎng)民參與到這起公共事件的討論中，對被害人的聲援和對肇事者的譴責達到了一個前所未有的“高度”。但這種聲援與譴責往往偏離了方向，對當事人以及法院都造成了不必要的困惑。而“藥家鑫案”更是將這種危險推向了極致。在檢察院尚未公訴時，網(wǎng)絡上對此事的關注和評論已經熱火朝天；進入審判階段后，民眾的討論更是肆無忌憚，引起極大爭議。這對于個案的當事人而言顯得不公平；對法治全局而言，則可能是對法官獨立判斷的干擾�！�34〕

第六，法律規(guī)定與行政裁量權之間的空隙，往往成為政府和官員拒絕微博問政的理由和借口。行政權從“執(zhí)行”到“管理”，已經成為了事實�！�35〕法律對行政權的約束與行政機關裁量權之間存在著張力，這種張力直接或間接的成為了行政機關濫用權力的來源。微博問政雖然造成了很大聲勢，讓政府承受壓力，但卻并不能成為必然推動制度變革的動力。這一方面是因為制度本身的收縮空間（這些空間恰好是預留的漏洞），另一方面也是因為裁量權缺少監(jiān)督、制約和具體的規(guī)范。

最后，其成果的取得往往基于非制度化和非規(guī)范化的方式，與法治原則本身悖離。這也說明了現(xiàn)下微博問政推動法治發(fā)展的關鍵難題。法治的首要內涵就是將公權力納入到法律的軌道〔36〕，但微博問政成效之取得往往是公權力機關懾于微博以及其他媒介上的壓力（大部分情況會導致上級政府的施壓），而以自我糾錯的方式來實現(xiàn)。進步的取得固然值得慶幸，但其模式卻值得反思。此種背景下，規(guī)范化微博問政就顯得尤為重要。

由上文可知，微博問政更新了公眾參與的話語體系，為創(chuàng)新社會管理提供了新思路、新機遇。它提供了尋求個案正義、推動制度變革、促進法治發(fā)展的進路和契機，但也面臨著很多缺陷，后者讓微博問政法治價值的實現(xiàn)面臨很多障礙。規(guī)范化保護微博問政是時下的最佳選擇，它體現(xiàn)了社會管理體制創(chuàng)新的憲法和法律追求。其意義簡要論述如下：

第一，表征民主，體現(xiàn)民主原則的具體化。民主是憲法的基礎性價值之一，憲法中宣示的人民主權亦與民主原則異曲同工。〔37〕現(xiàn)代民主理論愈加強調直接民主和參與式民主，盡管它們存在著一定的危險�！�38〕我國憲法第2條可以被認為是“民主條款”（或“人民主權條款”），該條同時強調了代議制民主和參與式民主。如果將民主分為宏觀和微觀兩個層次來理解，則可以有效協(xié)調代議制民主和參與式民主——在微觀的視角，公眾參與不僅是可行的，也是必要的�！�39〕這在我國有更特殊的意義——“兩會”之外如何體現(xiàn)民主，公眾參與提供了很好的答案。此外，個體只有通過參與才能學會民主的方法，學會自我管理�！�40〕微博問政作為公眾參與的新形式，體現(xiàn)了民主的原則和人民主權的具體要求。

民主原則下的責任政治也是微博問政立法的基礎所在。民主要求任何政治上的決定和國家意志的表達的正當性基礎都源于全體人民�！�41〕責任政治可以追溯到民主和人民主權理論，也是當下行政國家和法治政府背景下亟需確立的原則和機制。它不僅要求政府必須對人民和人民代表負責，還要求有規(guī)律的任期制，而后者則須經由選舉的方式來完成�！�42〕這反映了人民的統(tǒng)治，但卻仍顯得不足——因為人民只有在選舉時才能實現(xiàn)責任政治對權力的要求，然而選舉卻是斷裂的。公眾參與就填補了缺口�！�43〕微博問政不僅成為了責任政治原則的核心要求，也是行政過程正當性的來源之一。以法律明文規(guī)定政府的責任，使微博問政成為政府機構及官員的當然工作內容，是依法行政、建設法治政府的體現(xiàn)，也是微博問政能夠持續(xù)和快速發(fā)展的前提。

第二，保障公民的言論自由。憲法關于言論自由的規(guī)定，內涵了公民享有以微博這種形式表達政治意見、參與政治活動的權利。就其本質而言，公民運用微博的形式表達意見、參與公共事務，具有自由權的一般屬性，更可被視為廣義的言論自由加以保護。它形成的微博問政這一具體的公眾參與模式，也需要以公民享有言論自由的基本權利為基礎和前提。就此而言，微博問政的價值主要有：（1） 追求真理，探求事實的真相�！�44〕網(wǎng)絡是公眾發(fā)掘事實真相和政治信息的重要來源地，微博問政更是公眾追求公共事務本質的手段。（2）健全民主政治。〔45〕民主政治需要人民的參與，微博問政是傳遞民意、實現(xiàn)監(jiān)督的重要方式。（3）維護個人自主、實現(xiàn)自我價值。〔46〕它強調言論自由本身的目的；作為人的基本價值之一，微博問政是個人自主、自治的體現(xiàn)，理應得到保障。

發(fā)揮言論自由主觀防御權的效用。言論自由作為典型的消極權利，其效力首先表現(xiàn)為防御公權力的侵犯。這在中國尤其需要強調。因為我國公民在利用微博和網(wǎng)絡問政時往往會受到合法的甚至非法的侵害。在“紐約時報案”（New York Times Co .v. Sullivan）后，美國極大限制了對官員及公共人物的名譽保護。聯(lián)邦最高法院不僅修正了名譽權侵害的巨額賠償制度，而且要求名譽受到侵害的官員以及“公共人物”（public figure）要證明被告的陳述須有“實際的惡意”（actual malice）。這對保護人權、限制公權力有著極為重要的意義。但中國的公權力機關與官員們經常會打著“誹謗”的旗幟，限制公民的網(wǎng)絡言論自由，甚至制造實質的危險。實踐中也有公民因為問政的言論而獲罪的例證。〔47〕政府機構和官員往往以“名譽”受損、公民言行構成“誹謗”為由，加以責難。立法規(guī)范公權力的邊界，能夠發(fā)揮充分發(fā)揮言論自由的主觀防御權作用，防止公民“因言獲罪”、“因參與獲罪”。

規(guī)范化保護微博問政也體現(xiàn)了對言論自由的憲法制度性保障。制度性保障是基本權利的一項重要效用〔48〕，現(xiàn)代憲法學理論一般認為基本權利除部分僅具有消極防御作用外，多數(shù)同時具有憲法客觀制度性保障作用，后者主要強調基本權利具有客觀法規(guī)范之本質，也是憲法所保障而非立法者支配的對象�！�49〕簡言之，為了保障憲法權利，立法者必須建構相關法律制度以形塑基本權利之內涵，為基本權利的保障提供制度性支持�！�50〕立法保障微博問政，并建立起保護公民網(wǎng)絡言論自由、實現(xiàn)公民政治權利的制度（包括相應的組織、程序），將是微博問政立法的重要任務以及使命。

第三，立法保護微博問政能夠將公民的監(jiān)督權及其實現(xiàn)細致化。憲法第41條的性質爭論由來已久〔51〕，但它包含的公民的批評、建議和檢舉權應屬于典型的監(jiān)督權。公眾利用微博問政就體現(xiàn)為行使監(jiān)督權。在前文提到的七類微博問政案例中，有一類即公眾利用微博實現(xiàn)對政府及官員的監(jiān)督。規(guī)范化微博問政，細化公民的監(jiān)督權，讓后者能夠切實實現(xiàn)并發(fā)揮民主效用，正是規(guī)范化的追求。

立法也有助于控制政府權力。權力來源于權利，公權力是個人權利的一種伴隨物�！�52〕控制政府權力是憲政語境下的基本命題。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第51篇就曾指出：“……如果能夠以神來統(tǒng)治人，那么無論外部或內部的政府制約就沒有存在必要了……對政府的首要控制乃是依賴人民，但經驗早已教導人類輔助防御的必要性�！薄�53〕密爾也曾指出：“因為政府整個來說只是一個手段，手段的適當性必須依賴它的合目的性�！薄�54〕立法規(guī)范微博問政，在增加權力的合法性、民主性、科學性基礎的同時，實現(xiàn)人民對權力的控制和制約。

第四，無救濟即無權利。規(guī)范化能夠為公眾微博問政提供暢通的司法審查的救濟途徑。司法審查制度不僅是司法權保護人民權利、實現(xiàn)救濟的渠道，也是權力之間相互制約、維持平衡的基本途徑之一。應該將侵犯公眾利用微博問政的行政行為界定為可訴。它也將是微博問政立法法律責任部分的重要前提。

第五，規(guī)范化符合民意的要求，也契合了執(zhí)政者的思路。參與作為公眾表達政治意愿、踐行民主的方式，體現(xiàn)了公民自治的需求，也是公民權利意識覺醒的體現(xiàn)。亨廷頓曾提出“經典政治秩序模型”：社會參與的程度越高，參與的意愿越高，而參與的制度化程度越低，則政治越不穩(wěn)定（即政治參與/政治制度化＝政治動亂）�！�55〕這一理論在中國尤有現(xiàn)實意義，因為當下公眾的參與意識及參與行動已越來越強烈，然而公眾參與的制度化程度卻遠遠低于其制度化要求。這無疑應是一種警訊。

目前看來，中國的政治體制的改革更多的體現(xiàn)在微觀層面。在代議制民主的改良遲遲不能突破的情況下，公眾參與的興起是當權者和人民在探求改革時而為的共同選擇，因而得到了極高的政治認同。胡錦濤同志在黨的十七大上所作的報告指出：“……堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)……”“……推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見……” 〔56〕微博問政契合了這種政策認同，有很大的發(fā)展空間，規(guī)范化也將成為執(zhí)政者的重要選擇。

根據(jù)我們所做的調查〔57〕，有76%的受訪民眾認為，政府與人民之間溝通渠道不暢通，政府沒有很好的聽取人民的意見。有超過75%的受訪民眾不排斥使用微博針對公共事務向政府表達意見。有79%的受訪民眾認為，立法規(guī)制是讓政府更加重視網(wǎng)絡上的公眾意見和建議的方式。而如果公眾網(wǎng)絡上的意見長期、多次不被重視，有超過一半的受訪民眾會對政府失去信心。由此可見，規(guī)范化微博問政既是將這種民意形成、傳遞和表達的渠道法制化、合理化，也是在保護和提升政府公信力、拉近政府與人民的關系、增加決策和執(zhí)行的民主性基礎。

第六，讓公權力服饔于規(guī)范設計的程序框架，為微博問政的運行過程和人民的權利提供切實有效的保護，是規(guī)范化的重要目標，也是其效果的體現(xiàn)。如何讓政府主動接受微博上的民意，而不是僅僅迫于輿論壓力被動應對，是研究的重點。這也是制度設計首要的關注內容�？疾炱哳愇⒉﹩栒�案例后發(fā)現(xiàn)，僅有政府、官員以及人民代表主動發(fā)起的微博問政是平穩(wěn)的、低成本的、高效的；而其他各類案例能夠發(fā)揮作用，或是伴隨著社會悲劇，或是政府囿于微博上強大的輿論壓力，或是因為公眾的切實行動。所做的社會調查結果顯示，81%的受訪民眾認為政府應該重視公眾微博上的意見，但僅32%的受訪民眾認為微博問政能夠發(fā)揮作用，也說明了這種挑戰(zhàn)。

通過強化微博問政的程序，規(guī)范化能夠為公民“設計”出“程序權利”，使政府機構背負發(fā)起、組織和處理公眾意見的責任和義務。盡管對國家機構設定的聽取公眾意見、推動公眾參與的義務散見于一些立法，但這些規(guī)定大多沒有讓公眾參與成為嚴格的、必須履行的法律義務，而且對其程序設計語焉不詳或不甚完備。立法可以進一步完善。例如，可以強調政府機構必須開通網(wǎng)絡互動平臺，一定條件下必須聽取公眾的意見，一定的條件下必須以一定的（標準）方式對公眾參與進行反饋等。

創(chuàng)新社會管理體制是當下社會利益“井噴式”的多元化帶來的挑戰(zhàn)，也是新技術、新事物提出的新要求。微博問政為個案正義實現(xiàn)、制度變革、法治發(fā)展都提出了新機遇、新思路，并迅速改變了法治發(fā)展的路徑，占據(jù)了政治舞臺的中央，其散發(fā)的光芒，已經照耀了政治體制改革的天空，以至于被認為是中國式民主的未來所在。但它也存在很多缺陷，作用的發(fā)揮也面臨很多困擾。缺少法律和制度的規(guī)范，微博問政在傲慢的權力面前顯得戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰。而這恰恰是其能否長久和持續(xù)發(fā)展的關鍵。規(guī)范化保護微博問政，一方面是解決時下難題和困惑的契機，另一方面也是推動其發(fā)展的長久動力。在社會管理機制創(chuàng)新和社會主義民主政治發(fā)展的大背景下，規(guī)范化保護微博問政，促進網(wǎng)絡公眾參與，應對網(wǎng)絡時代的新問題、新挑戰(zhàn)，將是當下的重要任務。

 

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