【思享】王社坤、吳亦九：生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式的比較與選擇

原創(chuàng)： 王社坤、吳亦九  武漢大學環(huán)境法研究所 

作者：王社坤，北京大學法學院副教授，法學博士；
          吳亦九，北京大學法學院碩士研究生。

原文載于《南京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2019年第1期。為方便編輯，相關注釋已省略。

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摘  要：目前我國缺乏對生態(tài)環(huán)境修復資金管理的統(tǒng)一規(guī)范，實踐中存在政府財政資金管理、法院執(zhí)行款賬戶管理、公益基金會管理、公益信托管理四種做法，并可以被進一步歸納為公權力主導的管理模式與民間力量主導的管理模式。不同資金管理模式在合法性、合目的性方面存在較大差異。生態(tài)環(huán)境恢復費本質上屬于恢復環(huán)境的行為責任的具體履行方式，應當由責任者自行決定費用的管理模式。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用與政府的環(huán)境保護公共服務職能契合，應當由政府主導管理，但在具體管理模式的選擇上，則更適宜引入民間力量以提高資金管理與使用的靈活性與效率。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境修復；生態(tài)環(huán)境損害賠償；生態(tài)環(huán)境修復資金 ；環(huán)境公益基金 ；環(huán)境公益信托。

環(huán)境公益訴訟制度進入深化期，以環(huán)境恢復費和環(huán)境損害賠償金為主要內容的金錢給付責任成為環(huán)境公益訴訟實踐中的主要責任形式，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推進更是突出了這種金錢給付責任的重要性，這些資金可以統(tǒng)稱為生態(tài)環(huán)境修復資金，資金是否真實、有效地用于生態(tài)環(huán)境修復，決定了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的成敗。然而，目前無論是立法還是司法實踐，對資金性質和使用方式尚無明確規(guī)定，各地做法不一，如果不盡快加以規(guī)范，不僅存在巨大的資金安全隱患，而且可能給公益訴訟制度帶來極大的負面影響。

基于上述背景，本文將從生態(tài)環(huán)境修復資金管理的實踐困境入手，歸納出不同的生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式并進行比較分析，最后提出規(guī)范生態(tài)環(huán)境修復資金管理的對策建議。

一、生態(tài)環(huán)境修復
資金管理的實踐困境

自2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）修訂確立環(huán)境公益訴訟以來，我國又陸續(xù)修訂或頒布了一系列關于環(huán)境公益訴訟的法律和政策文件，初步形成了環(huán)境公益損害救濟規(guī)則體系。根據現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟規(guī)則，被告可能承擔的責任包括兩大類，即預防性責任與賠償性責任。除了停止侵害、消除危險等預防性責任外，環(huán)境公益訴訟當事人還應當承擔恢復原狀、支付環(huán)境破壞造成的服務功能損失、鑒定評估費用等賠償性責任。從已有的環(huán)境公益訴訟實踐看，賠償類責任是實踐中的主要責任承擔方式，絕大多數(shù)的環(huán)境公益訴訟中均涉及恢復原狀、賠償生態(tài)環(huán)境損失等賠償類責任，各種以生態(tài)環(huán)境救濟為目的的環(huán)境賠償成為目前環(huán)境公益訴訟中的主要責任類型。2017年開始實施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》更是通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立突出了賠償性責任的重要性。根據環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P法律與政策文件，被告需要賠償?shù)馁M用包括環(huán)境修復費用、期間服務功能損傷賠償、永久性損害賠償?shù)�，因其都被明確要求用于生態(tài)環(huán)境修復工作，本文將統(tǒng)稱為生態(tài)環(huán)境修復資金。

目前的環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要圍繞訴訟程序或賠償程序的啟動、進行等前段的程序性問題進行規(guī)定，對于訴訟程序結束后經法院判決或磋商程序所產生的“生態(tài)環(huán)境修復資金”的管理和使用沒有做出具體明確的規(guī)定。

《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（征求意見稿）曾對生態(tài)環(huán)境修復資金的管理和使用進行規(guī)定，但考慮到實踐中各地做法不一，法院財務管理體制也面臨重大改革，最高人民法院認為司法解釋難以、也不宜做出統(tǒng)一規(guī)定，因此最終公布稿也僅對生態(tài)環(huán)境修復資金用途進行原則性的規(guī)定，以確保生態(tài)環(huán)境修復費用實際用于修復生態(tài)環(huán)境和開展公益訴訟。這上述規(guī)定實際上默許各地根據本地的實際情況，在保證�？钣糜谏鷳B(tài)環(huán)境修復和其他環(huán)境民事公益訴訟等活動的原則下，自行靈活掌握生態(tài)環(huán)境修復資金的具體使用和管理模式。

總結當前各地環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度實踐，對生態(tài)環(huán)境修復資金的管理和使用大體上存在以下4類不同做法。

第一，納入政府財政資金進行管理，即通過政府統(tǒng)一財政賬戶或政府專項賬戶對生態(tài)環(huán)境修復資金進行管理和使用的資金管理方式。2017年初，由最高人民法院發(fā)布的10起環(huán)境公益訴訟典型案例中，8起判決涉及被告的生態(tài)環(huán)境損害修復金給付義務，其中4起判決被告將生態(tài)環(huán)境修復金支付至政府專項資金或基金賬戶，直接進入國庫或者進入財政專門賬戶，由政府部門統(tǒng)一管理使用。對于資金具體如何使用，地方也根據各地實踐，形成了以政府為主導的管理模式。例如，2010年昆明市人民政府頒布了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，規(guī)定市環(huán)保局建立獨立的“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”，對生態(tài)環(huán)境修復資金統(tǒng)一核算和管理。2017年7月，山東省環(huán)保廳連同多部門印發(fā)《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》，規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金屬省級政府非稅收入，應全額上繳省級國庫，納入省級財政預算管理”，并進一步規(guī)定“通過磋商議定的生態(tài)損害賠償資金，由環(huán)保主管部門負責執(zhí)收�！�

第二，納入法院執(zhí)行款賬戶進行管理，即通過判決產生的生態(tài)環(huán)境修復資金作為執(zhí)行款由法院執(zhí)行局用于被告所造成的生態(tài)環(huán)境損害的修復工作。2017年公布的環(huán)境公益訴訟指導案例中，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司等騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟一案對于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的處理與上述案例略有不同，裁判結果為被告寧夏瑞泰科技股份有限公司承擔58萬元費用，用于本地環(huán)境服務功能修復，修復金支付至法院院執(zhí)行賬戶。這一案例展現(xiàn)了實踐中的另一種常見的修復資金管理模式，即由法院主導的生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式。例如，漳州市政府在2014年年底出臺《漳州市生態(tài)環(huán)境專項修復資金管理辦法（試行）》，由財政撥付50萬元啟動資金，建立資金管理使用年度報告制度，依托漳州中院標的款專戶，實行分賬管理、專款專用，接受財政、審計部門的監(jiān)督管理。

第三，由公益基金會進行管理，即將當事人所支付的生態(tài)環(huán)境修復資金交由公益基金會加以管理并用于環(huán)境保護工作的資金管理方式。2015年，貴州省清鎮(zhèn)市法院以個案為契機與中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（下簡稱“綠發(fā)會”）展開合作。“綠發(fā)會”專門成立生態(tài)環(huán)境修復（貴州）專項基金，用于承接貴州部分地區(qū)環(huán)境公益訴訟案件的資金收益�！熬G發(fā)會”下設專項管理基金負責管理使用公益訴訟產生的生態(tài)環(huán)境修復資金，并創(chuàng)新性地在資金的使用過程中把案件負責法官納入基金管理委員會成員中，以更加安全、科學、有效為目標對生態(tài)修復金進行管理，將資金更好地用于生態(tài)環(huán)境的修復。

第四，由信托資金進行管理，即將當事人所支付的生態(tài)損害修復資金交由公益信托加以管理運作。2016年，自然之友訴江蘇中丹化工有限公司水污染環(huán)境公益訴訟一案審結后，被告江蘇中丹化工有限公司自愿出資100萬元，設立慈善信托。在民政部門備案后由長安信托公司對資金進行專業(yè)管理。通過公益信托的制度設計妥善管理生態(tài)環(huán)境修復資金，以保證其能夠更好地用于環(huán)境公益目的。

各地根據自身審判實踐，結合當?shù)鼐唧w情況探索不同的修復金管理模式并進行實踐，將有效推動生態(tài)修復金的科學管理和有效使用，更快地完善環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之制度體系，更好地實現(xiàn)制度預設的目的。但各地不能一直都“只摸著石頭過河”，否則將可能因選擇的管理模式的本質差異而失去平等對話的平臺，失去了交流經驗和相互學習的可能。經過6年的發(fā)展，“無法可依”已經成為制約生態(tài)環(huán)境修復資金使用管理制度進一步發(fā)展的瓶頸。鑒于此，本文擬針對生態(tài)環(huán)境修復資金管理使用的不同方式進行分析與比較，以期能夠為生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式的規(guī)范化和統(tǒng)一化提供理論支撐和路徑指引。

二、生態(tài)環(huán)境修復
資金管理的兩種模式

通過對實踐中所呈現(xiàn)的案例的分析，對于生態(tài)環(huán)境修復資金的管理，我國實際存在直接上交國庫（以下簡稱財政賬戶）或進入財政專戶納入國家統(tǒng)一預算決算、進入法院執(zhí)行款賬戶、由基金會或信托機構管理等多種管理模式。但從模式主導力量的性質而言，以上幾種管理模式又可以進一步歸納為財政專戶、法院執(zhí)行款專戶等以公權力主導的資金管理模式和依托基金會、信托等以民間力量主導的資金管理模式兩大類。這兩大類管理方式的歸納，邏輯上是自洽的，也使得生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式呈現(xiàn)出公私二元構造。

1.公權力主導的資金管理模式

生態(tài)環(huán)境關涉公共利益，其主要體現(xiàn)為環(huán)境、資源的生態(tài)服務功能和生態(tài)環(huán)境給人類帶來的精神上的享受等非經濟利益。環(huán)境損害影響公民的公共利益，環(huán)境民事公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度均以保護公民環(huán)境公共利益為目的所設計的特殊制度，因此，用以修復受損環(huán)境的環(huán)境修復資金同樣具有公益的性質。同時，以政府為代表的國家公權力肩負著保護公眾公共利益、提供公共服務和公共產品的職能，生態(tài)修復資金的公益性與政府公權力的職能高度契合，這也是為何多數(shù)地方選擇公權力主導的資金管理模式的原因。因此，可以說由公權力機構管理生態(tài)環(huán)境修復資金是國家履行環(huán)保義務的表現(xiàn)，源于國家的環(huán)境保護公共服務職能。由政府及法院等公眾信任的公權力的機關負責資金的管理使用也使得資金的安全性、公益性能夠得到有效的保障。

2017年最高法院公布的10起環(huán)境民事公益訴訟中，有5起案件的判決明確要求被告將環(huán)境損害修復資金支付至公權力主導管理的賬戶中，實踐中也有山東省、昆明市、無錫市等多地積極地確定當?shù)氐沫h(huán)保損害修復資金的以公權力為主導的資金管理規(guī)則，明晰了資金管理主體、資金來源、主要用途、支出等實體和程序問題，規(guī)范了環(huán)境修復損害金的管理及使用。但這類資金管理模式中的公權力主導特征，又使其存在一些問題，具體而言包括3個方面。

首先，政府專戶及法院執(zhí)行賬戶的管理模式可能存在合法性的風險。依照《財政部關于進一步規(guī)范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》（財庫〔2014〕175號）的要求，各級財政部門一律不得新設專項支出財政專戶，開立其他財政專戶的，要嚴格執(zhí)行《財政部關于印發(fā)<財政專戶管理辦法>的通知》（財庫〔2013〕46號）規(guī)定的開立條件和程序，未經核準，一律不得新開立財政專戶。并且，除經財政部審核并報國務院批準予以保留的財政專戶外，其余財政專戶將在2年內逐步取消。可見，雖然有實踐通過設立財政專戶的方式管理生態(tài)損害修復資金，但由于實際新設財政專戶的程序復雜困難，且專戶的合法存續(xù)面臨著一定困難，因此，實踐中的政府財政專戶模式實際可能面臨合法性的問題。對于法院執(zhí)行賬戶管理模式而言，根據《最高人民法院關于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定（試行）》第四條的規(guī)定，人民法院在強制執(zhí)行中，執(zhí)行款可以由被執(zhí)行人直接交付給申請執(zhí)行人，也可以從被執(zhí)行人賬戶直接劃至申請執(zhí)行人賬戶。但對于有爭議或需再分配的執(zhí)行款，或因其他情況，人民法院認為確有必要先存入執(zhí)行款專戶的，應當劃進執(zhí)行款專戶�？梢�，法院執(zhí)行賬戶具有臨時性，相關款項只是暫存于法院執(zhí)行賬戶。法院必須按照執(zhí)行依據（判決書、裁決書、調解書等文件）將款項劃撥到相關賬戶中。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償款項的使用并非以法院的判決為執(zhí)行依據，其沒有既定的使用方向沒有具體的使用目標，目前也沒有任何法律規(guī)定該部分款項的使用和管理等后續(xù)問題。因此法院通過執(zhí)行款專戶對該部分款項進行管理使用明顯缺乏相應的法律依據，不符合執(zhí)行款專戶設立的目的及運作的相關規(guī)定。

其次，以公權力為主導的資金管理模式可能存在效率低下甚至不能有效利用資金等問題。以財政專戶的管理模式為例，由財政部、生態(tài)環(huán)境部等行政部門管理專項基金，設立財政專項資金賬戶都由國務院審批，程序繁瑣，款項的使用也要經過層層審批、復核，缺乏效率。此外，現(xiàn)實中，由政府設�？钯~戶以政府性基金方式管理生態(tài)損害賠償金的管理方式存在著更多問題，比如我國的政府性專項基金并沒有能夠做到真正的收支分離和�？顚Ｓ�。而且過分依賴國家財政可能導致基金賬戶赤字和增加國家債務。還比如，“政府性基金缺乏嚴肅性和統(tǒng)一性。在對部分省份基金項目研究過程中，發(fā)現(xiàn)政府性基金停征期具有極大隨意性，主要表現(xiàn)為部分基金到期時間含糊不定，即便有的基金明文規(guī)定到期時間，實際執(zhí)行中卻多次延期�！庇械牡胤竭�存在用財政專戶資金調節(jié)預算收入或支出進度、專戶之間相互調節(jié)余額、違規(guī)使用專戶資金等問題。公權力機關主導的資金模式普遍存在有效性和效率方面的問題，管理使用的不規(guī)范使得這樣的制度設計很難保證生態(tài)環(huán)境修復資金的及時到位，同時，由于缺乏專業(yè)團隊的管理與運作，使得生態(tài)環(huán)境修復資金的管理和使用效率降低。

最后，以公權力為主導的資金管理模式通常較為封閉，缺乏有效的監(jiān)督，公眾難以了解資金的真實管理、使用情況，而易滋生貪污、腐敗等影響資金安全的問題。以無錫市中級法院于2012年制定的《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）為例，該《辦法》雖然就無錫市法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中所涉及的環(huán)境損害賠償金的接收、管理與適用作出了明確的規(guī)定，但是該《辦法》將環(huán)境損害賠償金管理與使用納入封閉的資金管理與使用系統(tǒng)，社會公眾對此缺乏必要的監(jiān)督。公權力主導的資金管理如財政賬戶、財政專戶的運作管理以公權力主導，阻卻了公眾的參與，缺乏有效的監(jiān)督，其運作程序不透明，使其有安全性和有效性均可能受到質疑。

綜上，以公權力為主導的生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式使得生態(tài)環(huán)境修復資金管理制度的設計上具有邏輯上的一致性，也是國家保護公共利益、履行國家職能的題中應有之義。雖然以其公益性能夠得到支持，但其“政府失靈”所帶來的弊端也十分明顯，存在效率不高、缺乏監(jiān)督等典型的“非市場”問題，并且，由于我國的特殊制度安排，公權力資金管理模式的運用在未來可能遇到困難而影響其自身合法性。環(huán)境修復僅僅依靠政府的投入和法院的努力是遠遠不夠的，僅依靠政府力量使得資金管理使用缺乏靈活性與效率，而環(huán)境修復具有投入大、專業(yè)性強、周期長等特點。因而生態(tài)環(huán)境修復資金的管理使用需要引入“市場化”力量，包括社會資金、專業(yè)性人士的進入，才能保證生態(tài)環(huán)境修復目的的達成。

2.民間力量主導的資金管理模式

“政府失靈”是公權力主導的生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式的最大弊端，這種背景下，民間力量逐漸開始介入。從我國的實踐看，民間力量主導的生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式主要有公益基金會及公益信托兩種模式。

基金會是一種具有法律主體地位的法人，是基金管理人的一種，屬于法律主體的研究范疇。所謂公益基金會，是指以一定的社會捐贈為基礎，通過資金運作，開展社會公益活動，旨在服務公共利益和資助社會公益事業(yè)的非營利性組織。近年來，以基金會為名稱的各種財團法人在我國也有了較大的發(fā)展。如果在生態(tài)環(huán)境修復資金管理領域中引入公益基金會，作為中間環(huán)節(jié)連接公益訴訟后端程序，由基金會依照相應的規(guī)則來對生態(tài)環(huán)境修復資金進行管理與使用，可以將“多對多”的法律關系簡化為“多對一”和“一對多”兩個環(huán)節(jié)，從而提高制度效能，而且基金會這種更多依賴民間力量的資金管理模式相較于依據政府力量進行管理的模式具有更強的靈活性與效率性。此外，依托我國基金會相關已成型之模式，接受社會捐贈、政府撥款，獲得更為多樣的資金來源，而不僅限于環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之修復資金，更加有利于生態(tài)環(huán)境保護工作的展開以及更好地保護公眾環(huán)境公共利益。

公益信托通常由委托人提供一定的財產設立，委托人通過各種形式提供信托財產、財產權利用于公益事業(yè)，依賴信托更加專業(yè)的團隊及科學的管理和運作最大化信托財產的效用，以達到公益之目的。保護環(huán)境、治理污染是政府履行公共職能、提供公共服務的重要內容。政府職責的履行自然應當以政府為主導，但實踐中也不乏政府委托公用事業(yè)部門、甚至借助市場機制由政府、企業(yè)和非贏利組織三方共同參與提供公共服務的模式。例如，作為聯(lián)合國系統(tǒng)最大的籌資機構和援助機構，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）并不直接管理和使用扶貧小額信貸資金，而是將扶貧資金委托給聯(lián)合國專門機構進行具體管理和使用。聯(lián)合國專門機構可以利用其專長從事相關領域內援助項目的執(zhí)行工作，運用項目資金，按照項目文件展開活動，實現(xiàn)項目所預定的產出和目標�？梢奤NDP在扶貧小額信貸項目管理中實際上構建了一個公益信托的治理結構（見圖1）。UNDP扶貧小額信貸項目的實踐表明，公益信托不僅可以對私人財產進行管理運作，同樣可以用于公共服務的資金進行管理，由信托機構代為履行部分公共職能，以更有效率地提供公共服務。
 

圖1   UNDP公益信托治理結構

相較于一般的政府主導的資金管理模式而言，公益信托模式下的資金投向自由，活動靈活、有彈性，因而在發(fā)揮一般公益性基本作用的同時，公益信托還敢于和甘冒風險承擔政府機構或一般慈善機構不愿開展的復雜且短期內不能解決的課題，因此，公益信托的此類特征使其在成本高、風險大的生態(tài)環(huán)境保護及修復領域更加具有優(yōu)勢。

公益信托是英美法系下培育的一種特殊的經濟制度，公益基金會作為大陸法系的典型產物具有濃厚的大陸法系特征。盡管二者存在很大區(qū)別，基金會是依強制法而成立的獨立的財產所有者，獨立對財產進行管理和處分；而公益信托依據受托人與委托人的信托合同而成立，在設立、存續(xù)及解散時均更加具有靈活性、便利性 。但是，從其制度目的看來，基金會和公益信托又具有同質性，美國的基金會多屬法人形態(tài)，約占2/3，其余為信托方式 ，因此有學者指出，基金會是公益信托的法人化和長期化。由于財團法人的概念與英美法系中法人形態(tài)的“foundation”相同，所以，可以認為在財團法人也是公益信托的法人化和長期化。相比較而言，通過信托基金管理生態(tài)損害賠償金的方式相對于基金會管理的方式而言有一定的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)為：成立方式及手續(xù)簡便、運營成本降低、不受捐贈規(guī)模與存續(xù)期間限制等。

綜上，作為民間力量主導的生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式，無論是依托基金會還是公益信托都能夠依托其多元的資金來源、較高的透明度、科學有效的管理和使用，以提高資金的安全性、管理的效率性和目的實現(xiàn)上的有效性。相比較而言，基金會更加適用于長期公益活動的需要，而公益信托則更據靈活性，其設立時間可長可短，不必設立專門的機構，就像國際援助采取項目制方式一樣，在一定時間內隨著捐贈財產的用罄而結束�？梢�，對于那些運作規(guī)模較大、運作期限較長的環(huán)境項目可以安排公益基金模式依托基金會的運作開展環(huán)境修復工作，而具有特定用途（如異地補植）、時效較短或較為復雜的項目則可采用公益信托的方式進行管理。依托基金制度及信托制度更加科學的管理與運作，可以實現(xiàn)資金的保值增值，以保障資金安全，同時提高資金利用效率，保證將資金有效地投入生態(tài)環(huán)境修復及保護工作中去，以真正保障公民的環(huán)境公共利益。

三、生態(tài)環(huán)境修復
資金管理模式的選擇

1.生態(tài)環(huán)境修復資金的類型化

如前文所述，生態(tài)環(huán)境修復資金為環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度下所產生行為人的金錢給付責任的統(tǒng)稱，主要包括生態(tài)環(huán)境修復費用和環(huán)境損害賠償金兩個部分。生態(tài)環(huán)境修復費用指用于修復當事人所造成的生態(tài)環(huán)境損害的部分，其在判決或磋商時即具有特定用途；而環(huán)境損害賠償金則是針對生態(tài)功能期間服務功能損失及永久性損失的賠償，該部分損失因具有不可彌補性而導致環(huán)境損害賠償金在產生時不具有具體的用途。

針對生態(tài)環(huán)境修復費用，應當確立以當事人的自主決定權為核心的資金管理模式。當事人行為造成了生態(tài)環(huán)境的損害，首先應當負擔環(huán)境修復的責任。環(huán)境修復是一種結果導向的責任承擔方式，即只要能夠使環(huán)境恢復至之前的狀態(tài)，當事人達成目的之手段在所不問。當事人可以選擇自行修復以直接履行修復環(huán)境的行為責任，也可以選擇將行為責任轉化為金錢給付的責任，通過委托第三人、委托公益基金會或公益信托代為履行修復環(huán)境的義務的方式實現(xiàn)修復環(huán)境的目的。此時，民間力量主導的資金管理模式的合法性基礎就是私人契約，即生態(tài)環(huán)境修復義務人通過合同約定的方式由公益基金會或公益信托代替其管理使用生態(tài)環(huán)境修復資金，以更有效地完成其公法上的生態(tài)環(huán)境修復義務。因此，法院判決被告修復受損環(huán)境時，當事人有權決定自己的修復工作的展開，當事人也可以選擇將修復環(huán)境的行為責任轉化為金錢給付責任，即選擇支付修復費用。為了實現(xiàn)修復環(huán)境的目的，當事人支付環(huán)境修復費用同樣為履行修復環(huán)境義務，其有權利更有義務決定環(huán)境修復費用的管理及使用工作。2017年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》同樣指出當事人將行為責任轉化為金錢給付責任后，“修復資金由賠償義務人向委托的社會第三方機構支付”，修復資金不再強制進入法院執(zhí)行賬戶或上繳財政，而有責任人自行決定資金去向�？梢姡瑥闹贫劝l(fā)展趨勢看來，針對環(huán)境修復金的后續(xù)處置，應當適用是以當事人自主決定權為核心的管理模式。因此，對于修復金部分的資金管理模式并非本文所討論的重點。

然而，在實踐中存在法院越過判決被告“恢復原狀”的恢復責任而直接判決被告承擔金錢給付責任的情形。換言之，在法院的這種判決下，當事人無需承擔環(huán)境修復的行為責任，僅需承擔一定數(shù)額的金錢給付責任。然而，這在一定程度上是對制度的誤讀，法院不要求責任人承擔修復環(huán)境的行為責任，實際上避開了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中修復受損生態(tài)環(huán)境的制度核心，同時也可能帶來一些法律風險。責任人金錢給付責任履行完畢是否意味著其法定義務已經全部履行完畢？如果判決的修復金不足以完成環(huán)境修復工作，法院是否可以要求被告再次支付修復金？截至目前，我國還沒有出現(xiàn)類似的案例，但是這種潛在的風險值得我們注意。因此，從長遠的角度來看，我國的環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審判工作應當回歸制度本源，強化環(huán)境修復責任的落實；但在目前的制度及實踐背景下，經過法院判決的生態(tài)環(huán)境修復金因其已經具有了明確的用途，因此直接進入法院執(zhí)行賬戶，由法院執(zhí)行局主持修復工作，這是當前條件下的最具有效性和效率性的選擇。但不能忽視的是，由于修復金的給付是被告修復生態(tài)環(huán)境的行為責任的轉化，因此，被告至少應當進入環(huán)境修復金的管理和使用程序中，監(jiān)督資金使用，以保證修復金能夠有效的用于生態(tài)環(huán)境的修復。

針對期間服務功能損失和永久性損失等的環(huán)境損害賠償金，因環(huán)境損害期間服務功能損失和永久性損失不可消除和不可彌補的性質，實際上只是對該區(qū)域服務功能特定的損失進行以貨幣為價值單位的計量。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償金并無明確、特定的用途，只是籠統(tǒng)的被要求用于生態(tài)環(huán)境治理，以彌補已經減損的生態(tài)服務功能。對于這部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金，因其非特定性，應當被視為政府環(huán)境保護公共服務供給職能的體現(xiàn)，因此，應當由政府進行管理和使用。在我國的政體下，政府是環(huán)境保護公共服務的首要的甚至是唯一的提供者。政府對于體現(xiàn)環(huán)境保護公共服務職能的生態(tài)環(huán)境修復資金擁有當然的主導權和管理權。根據公共信托理論也可以得出相同的結論：針對生態(tài)環(huán)境損害的賠償應當是對受損的公共環(huán)境利益的賠償，由代表國家和人民管理、保護生態(tài)環(huán)境及資源的政府為接受賠償?shù)膶ο�，由政府代表公眾享有賠償金的控制權和使用權，并將其用于提供環(huán)境公共服務。

綜上所述，生態(tài)損害賠償金是一種純粹的金錢給付義務，雖被要求用于環(huán)境保護，但用途不具有特定性，屬于政府環(huán)境保護公共服務職能的范疇，應當由政府支配和管理該資金。但是，這并不意味著生態(tài)損害賠償金一定要由政府專屬性地管理使用。為了更好地提供公共服務職能，政府應當選擇其認可的更有效的管理模式對資金進行管理和使用，因此，何種模式是目前所知的利益最大化的資金管理模式則是本文所真正關注的問題。

2.生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式的選擇

環(huán)境民事公益訴訟制度及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度旨在通過對環(huán)境污染者、資源破壞者的行為追責，以修復及補償受損的生態(tài)環(huán)境，最終達到保護公民的環(huán)境公共利益，因此，前文得出了用于補償受損生態(tài)環(huán)境的生態(tài)損害環(huán)境修復資金實質上屬于全體公民的共同財產的結論。可見，生態(tài)環(huán)境修復資金具有明顯的公共利益相關性，對生態(tài)環(huán)境修復資金這類關乎公共利益的資金的管理和使用將明顯影響全體公民的利益。因此，在管理模式的選擇上，應當首先保障資金的“安全性”，具體而言，要求資金管理人對收到的生態(tài)環(huán)境修復資金妥善保管，盡到妥善保管之注意義務。首先，保證資金處于有效的監(jiān)管下，以防止資金被違法挪用、盜用，避免貪污腐敗發(fā)生；其次，應當采取合理的管理手段，防止資金的大幅度貶值，實現(xiàn)資金的保值增值。

在管理模式評估標準的設定時，除了需要注意生態(tài)環(huán)境修復資金的公益性特征，還應當以結構功能主義的立場結合制度設計的目的去思考。環(huán)境民事公益訴訟制度及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的并非僅僅是追究行為者責任以得到行為人賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復資金，其最終目的是通過有效利用生態(tài)環(huán)境修復資金來修復、改善生態(tài)環(huán)境。因此，在對不同管理模式進行評估時，除了考慮該模式的安全性，還應當考慮該模式的“合目的性”，即該模式下的資金是否能夠有效修復、改善生態(tài)環(huán)境。合目的性具有兩個層面的內涵：首先，資金的使用具有“有效性”，即資金的管理者能夠真正將資金用于修復、改善生態(tài)環(huán)境的相關工作，而非使賬戶成為“僵尸賬戶”；其次，資金的使用應當具有“有效率性”，即要求資金的管理者能夠將好鋼用在刀刃上，高效的管理、使用其所管理的資金以更好地修復、改善生態(tài)環(huán)境。

綜上，一個好的生態(tài)環(huán)境修復資金的管理模式應當具有“安全性”和“合目的性”兩個特征，公權力主導的資金管理模式與民間力量主導的自己管理模式在安全性和合目的性兩個標準層面上存在著一定的差異（見表1），因此，筆者擬將“安全性”和“合目的性”兩個標準作比較，以形成實踐中存在的不同管理模式的基本選擇標準。

對于處理上較為復雜的生態(tài)環(huán)境損失賠償金的部分，無論采取何種管理模式，對資金的后續(xù)處理都存在一個預設的前提：政府基于環(huán)境公共服務提供者或生態(tài)環(huán)境利益受托人身份，應當擁有對生態(tài)環(huán)境修復資金的管理權及控制權，以提供環(huán)境公共服務、履行公共職能。政府可以選擇由自己作為資金管理的受托人，即將資金置于財政賬戶中，通過預算撥款的方式對資金進行有效的使用。同樣，政府也可以作為委托人將資金的管理使用權委托于第三方主體，由第三方主體進行資金的有效管理與使用，即通過委托于公益基金會或通過公益信托的方式進行資金的后續(xù)處理。此時民間力量主導的資金管理模式的合法性基礎就在于政府的委托，這也可以視為公共服務社會化的重要表現(xiàn)。

 表1  兩種模式下資金管理模式比較

通過對兩類資金管理模式的比較可以得出初步的結論：相較于傳統(tǒng)的財政資金管理方式，在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理中引入民間力量能夠有效提高資金管理與使用的靈活性與效率，以保證生態(tài)環(huán)境修復資金被更好地、更有效率地應用于生態(tài)環(huán)境的修復與改善。民間力量主導的資金管理模式在合目的性這一評判標準中更是具有明顯的優(yōu)勢，首先，其較為完善的信息披露制度保持了較高的透明度和可監(jiān)管程度，保證資金能夠有效用于生態(tài)環(huán)境修復和環(huán)境保護工作；其次，民間力量主導的資金管理模式所依賴的專業(yè)化管理團隊、科學的管理方式使得資金的管理和使用具有較高的效率�？梢�，在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理中引入民間力量具有明顯的優(yōu)越性，帶來了市場的效率，解決了純粹政府提供環(huán)境公共服務的無效率與“非市場失靈”。因此，針對生態(tài)環(huán)境修復資金中的生態(tài)損害賠償金的管理和使用，民間力量主導的生態(tài)環(huán)境修復資金的管理模式可以認為是目前的帕累托最優(yōu)解。然而，就我國目前的法律體系而言，民間力量主導的生態(tài)損害修復資金管理模式仍面臨一定的問題。首先，在基金會路徑中，依照相關法律規(guī)定，新設公募基金會面臨較大的困難，目前僅能依托現(xiàn)有的基金會展開工作；其次，對于公益信托路徑而言，我國的信托法律體系尚不完善，公益信托模式的進一步推廣發(fā)展缺乏法律規(guī)范的指引，舉步維艱。

值得一提的是，基金會路徑和公益信托路徑各具優(yōu)勢，從長遠角度考慮，通過公益信托制度來管理生態(tài)環(huán)境修復資金將會更合目的且更有效率。但是，在當下中國信托法律制度不完善的背景下，以公益信托展開試點就意味著面臨著更大的風險，也許，選擇與具有一定社會影響力與信譽的公募基金會合作是目前更優(yōu)的選擇。隨著法制的健全、社會的進步、信托制度在中國的完善與發(fā)展，這項更加有效率的制度將會獲得更多的認可。

四、結論

在環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度不斷深化的今天，對于生態(tài)環(huán)境修復資金的管理使用模式的選擇將影響環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的成敗，實踐中多樣的做法為規(guī)范意義的研究提供了良好的經驗基礎。本文通過比較不同類型的生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式，并結合對生態(tài)環(huán)境修復資金性質的類型分析，得出以下結論：

針對生態(tài)環(huán)境恢復費，鑒于其為被告人行為責任所轉化的具有特定用途的金錢給付責任，當事人有權自行決定環(huán)境修復費用的管理模式。如果法院依據司法解釋的規(guī)定，強制性地將當事人生態(tài)環(huán)境修復的行為責任轉化為支付生態(tài)環(huán)境修復費的金錢給付責任，則更適于直接進入法院執(zhí)行賬戶，由法院主導修復費的管理和使用，但應當吸收責任人參與決策并監(jiān)督資金使用。

對于生態(tài)環(huán)境損害賠償金部分，其在判決產生時并沒有特殊用途，該部分資金的使用落入政府提供公共服務職能的范疇，其管理權和控制權歸屬于代表公眾管理環(huán)境及其要素的政府，其應被用于實現(xiàn)政府公共職能，提供環(huán)境公共服務。鑒于此，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理應當以政府為主導，但在管理模式的選擇上，則更適宜引入民間力量以提高資金管理與使用的靈活性與效率，以保證生態(tài)環(huán)境損害賠償金能夠被更好地用于生態(tài)環(huán)境保護和改善工作，克服公權力主導的資金管理模式的政府失靈問題。為此，在未來的發(fā)展中，完善相關法律法規(guī)，為民間力量主導的資金管理模式的發(fā)展創(chuàng)設良好的政策環(huán)境、法律環(huán)境是生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式優(yōu)化升級的必經之路。