國土出讓滯納金糾紛可以調(diào)解嗎

    案情:2006年1月12日，原告某房地產(chǎn)公司與被告平頂山市國土局簽訂平新城地(2005)028號(hào)國有土地使用權(quán)出讓合同，土地用途為住宅用地，土地使用權(quán)期限70年，面積12279平方米，每平方米510元，土地出讓金總計(jì)626.229萬元。合同約定原告自合同簽訂之日起60日內(nèi)一次性付清上述土地使用權(quán)出讓金，被告于2006年4月30日前將上述土地交付原告使用，交付時(shí)達(dá)到場(chǎng)地平整和周圍基礎(chǔ)設(shè)施三通(即水、電、路)，并約定原告不按時(shí)支付土地使用權(quán)出讓金，自滯納之日起，每日按遲延支付款項(xiàng)的1‰向出讓人繳納滯納金。被告未按時(shí)提供出讓土地致使受讓人對(duì)該宗土地占有延期的，每延期一日，出讓人應(yīng)當(dāng)按受讓人已經(jīng)支付的土地使用權(quán)出讓金的1‰向受讓人支付違約金。合同履行過程中原告以該宗土地上有電線桿、其他附屬物和部分墳?zāi)刮催w移為由遲延支付。最終原告于2006年7月31日分批足額支付該宗土地出讓金，被告于2006年8月9日正式交付土地。

　　因某房地產(chǎn)公司國土出讓金遲延交付，市國土局對(duì)該公司作出73.7萬元滯納金處罰。某房地產(chǎn)公司則認(rèn)為被告遲延交付土地，應(yīng)支付違約金。將市國土局告至法院，法院審理主持調(diào)解，原被告雙方達(dá)成協(xié)議:原告某房地產(chǎn)公司放棄要求被告市國土局支付違約金及經(jīng)濟(jì)損失的請(qǐng)求，被告不再要求原告某房地產(chǎn)公司支付該宗土地滯納金。

　　分歧意見:本案應(yīng)如何處理存在兩種不同意見。

　　第一種意見認(rèn)為，該案是國有土地出讓合同糾紛，屬人民法院民事案件受案范圍，既然是民事案件，當(dāng)事人訴訟地位平等，意思自治，審理過程中一方自愿放棄滯納金收取屬純民事行為。在民事私權(quán)范疇“法不禁止即權(quán)利，法不禁止即自由”，當(dāng)事人自愿放棄行為屬私權(quán)處分，況且本案土地出讓合同履行過程中雙方都有違約行為，現(xiàn)在雙方當(dāng)事人自愿放棄權(quán)利，法院通過調(diào)解支持市國土局對(duì)國土出讓滯納金的放棄行為并無不當(dāng)，不違反有關(guān)法律規(guī)定。

　　第二種意見認(rèn)為，市國土局作為土地資源行政管理機(jī)關(guān)，代表國家依法行使行政管理職權(quán)，其行政職權(quán)的取得必須有國家法律法規(guī)的明確性授權(quán)。針對(duì)國有土地使用權(quán)出讓，有嚴(yán)格的程序性規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓金屬國有資產(chǎn)，在土地出讓金收取過程中產(chǎn)生的滯納金，應(yīng)隨土地出讓金一并繳入地方國庫。本案中，根據(jù)合同雙方約定，當(dāng)事人義務(wù)履行有先后順序，即原告某房地產(chǎn)公司負(fù)有先履行義務(wù)，對(duì)其沒有及時(shí)履行相關(guān)義務(wù)的先期違約行為，市國土局依法給予滯納金行政處罰，該滯納金應(yīng)隨土地出讓金一并收繳地方國庫。市國土局免除土地滯納金沒有法律依據(jù)，法院通過調(diào)解的方式支持市國土局的單方免除行為，違背調(diào)解內(nèi)容必須合法的法律規(guī)定。

　　評(píng)析:筆者同意第二種意見，理由如下:

　　依據(jù)憲法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、國務(wù)院行政法規(guī)及財(cái)政部《關(guān)于土地使用權(quán)出讓金收支管理辦法》等規(guī)定，首先應(yīng)當(dāng)明確的是國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，這是行政職責(zé)，不是民事權(quán)利。從法律本質(zhì)上講，土地使用權(quán)出讓是一種行政許可行為，是國家特許某些當(dāng)事人通過合法程序在一定期限享有特定地塊的土地使用權(quán)的行政行為。國土部門進(jìn)行土地出讓，是行使土地管理權(quán)的一種具體形式，對(duì)土地出讓合同的履行有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)相對(duì)人的違反合同的行為有權(quán)進(jìn)行行政處罰，當(dāng)然相對(duì)人對(duì)處罰不服，依法享有行政復(fù)議、訴訟等行政、司法救濟(jì)的權(quán)利。

　　結(jié)合本案，該國有土地使用權(quán)出讓合同明確約定合同雙方權(quán)利義務(wù)、履行先后順序及違約責(zé)任。原告負(fù)有先履行義務(wù)，實(shí)際履行過程中遲延支付土地出讓金，先期違約，市國土局給予原告某公司73.7萬元滯納金處罰并無不當(dāng)。

　　另外，既然國有土地使用權(quán)出讓金屬國有資產(chǎn)，在出讓金收取過程中產(chǎn)生的滯納金，國家對(duì)其享有法定債權(quán)，不同于一般自然人民事主體所享債權(quán)，依自然人意思可自由處分。案件調(diào)查過程中，經(jīng)多次向市國土局及相關(guān)政府部門調(diào)查，市國土局沒有減免國有土地使用權(quán)出讓金、滯納金相關(guān)法律依據(jù)，不能對(duì)土地滯納金隨意減免。本案中市國土局代理人及代理律師的免除行為，明顯屬濫用職權(quán)和代理權(quán)的無權(quán)處分行為。

　　在合同履行過程中，原告先期違約在先，市國土局應(yīng)行使履行抗辯權(quán)而非違約，即便其存在怠于履行行政職責(zé)，給對(duì)方造成多少損失，也需要當(dāng)事人主張舉證、法院審查核實(shí)，其責(zé)任賠償也應(yīng)由市國土局賠償，而不能直接用該項(xiàng)滯納金抵償。本案審理中，原告直接針對(duì)滯納金數(shù)額羅列自己70余萬元損失，法院在未準(zhǔn)確核實(shí)的情況下，讓原被告雙方“找平”的處理方式，顯然是極不負(fù)責(zé)任的，也是違法的。

　　最后，該案件具有一定的典型性，之所以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有賦予國土部門土地滯納金減免的權(quán)力，主要是有利于國土出讓金的收取，滯納金行政處罰是催收的一種有力方式，有利于國資的保護(hù)，防止國資流失。實(shí)際執(zhí)法時(shí)如果滯納金的處罰和收取帶有一定的執(zhí)法隨意性和盲目性，直接后果是不僅影響國土部門的執(zhí)法嚴(yán)肅性和處罰文書的公定力，更容易造成國資流失新的“黑洞”，在違背現(xiàn)行立法精神和法規(guī)政策的同時(shí)，也容易助長(zhǎng)一些不良風(fēng)氣。如:其他房地產(chǎn)開發(fā)商也可以種種理由拖延支付土地出讓金，土地滯納金處罰不過是“白紙一張”，對(duì)其不再具有約束力，因?yàn)榭梢酝ㄟ^法院訴訟的方式予以免除。