關于農村土地權屬糾紛處理的法律適用
案情簡介
屏山縣清平彝族鄉(xiāng)冒水村三組彭XX在冒水村三組實行土地承包經營時就承包到了現(xiàn)在所謂“爭議”的河溝灣的土地，此后一直由彭XX家管理使用。一九九九年十月國家實行第二輪土地承包時人民政府再次確認了彭XX的承包經營權并頒發(fā)了土地使用權證書。多年來此宗土地都是彭XX家在經營管理。二00七在清平鄉(xiāng)進行移民實物指標調查登記中，同組村民劉XX和另一組的村民黃XX卻提出了該宗土地內有他們的承包地從而產生爭議。爭議發(fā)生后清平鄉(xiāng)人民政府于二00八年一月五日作出了《關于彭XX、劉XX 、黃XX河溝灣林地爭議處理意見》。彭XX不服該處理意見，于二00八年一月十三日提出了行政復議申請。清平鄉(xiāng)人民政府于二00八年一月十七日作出了《關于撤銷彭XX、劉XX、黃XX河溝灣林地爭議處理意見的決定》。但是，在無人申請清平鄉(xiāng)農業(yè)承包合同管理委員會調解也沒有接到任何人通知進行調解的情況下，清平鄉(xiāng)農業(yè)承包合同管理委員會卻于二00八年七月一日發(fā)出了一個《關于彭洪英、劉國桃、黃紹維河溝灣林地爭議調解意見》。該調解意見完全照搬了原清平鄉(xiāng)政府的處理決定的內容。將屬于彭XX的承包經營權內的土地劃分給了劉XX和黃XX二人。
彭XX不服調解意見，多次找清平彝族鄉(xiāng)人民政府要求重新解決，鄉(xiāng)政府口頭告訴彭XX找縣農業(yè)合同仲裁機關申請仲裁。彭XX向縣農業(yè)合同仲裁機關申請仲裁后仲裁機關又以不屬于農業(yè)承包合同為由不受理。筆者受理彭XX的委托后于二00八年八月書面正式向屏山縣清平彝族鄉(xiāng)人民政府提出申請要求解決土地使用權爭議。但清平彝族鄉(xiāng)人民政府沒有作出局面回復。后筆者代理彭XX向屏山縣人民法院以清平彝族鄉(xiāng)人民政府行政不作為為由提起了行政訴訟。經過屏山縣人民法院協(xié)調，清平彝鄉(xiāng)人民政府同意受理�，F(xiàn)正在處理中。此糾紛從發(fā)生到現(xiàn)在已經二年多了還沒有處理結束，給當事人帶來了很大的損失，在當?shù)卦斐闪瞬涣嫉挠绊懸步o當?shù)氐姆�(wěn)定帶來了隱患。
筆者的觀點：
存在的問題是《中華人民共和國農村土地承包法》（下簡稱《土地承包法》）頒布實施以來，在處理農村土地使用權或所有權糾紛中出現(xiàn)了一個誤區(qū)。一些地方的縣鄉(xiāng)兩級人民政府對農村中發(fā)生的土地使用權和所有權爭議處理時都一律按《土地承包法》的規(guī)定交給農業(yè)合同管理委員會調解或仲裁。
筆者認為，這是對《土地承包法》的誤解，是法律適用的不當。《土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）適用的范圍不同、解決的實質問題也不同。前者適用于因農村土地承包合同而發(fā)生的爭議，實質問題是合同的履行問題，后者適用于因土地的使用或所有而發(fā)生的爭議；解決的實質問題是土地的使用權或所有權問題。在主體上，前者適用于農村集體經濟組織內部因發(fā)包合同或已取得承包經營權后的村民因土地流轉而發(fā)生的合同履行中發(fā)生的爭議，此時的土地權屬是明確的，主體是特定的。后者不是因履行合同而是因土地的使用或所有權不明確而發(fā)生的爭議，主體也不特定，如果是使用權爭議有的可能是同一經濟組織內的村民，如果是所有權爭議則只能是二個或多個不同的集體經濟組織。
主要理由和法律依據(jù)：
一、《土地承包法》第十一條規(guī)定“國務院農業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務院規(guī)定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導。縣級以上地方人民政府農業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內農村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內農村土地承包及承包合同管理�！� 從這一規(guī)定可以看出，《土地承包法》只適用于農村的土地承包和因此而產生的承包合同爭議糾紛。其爭議的雙方一是農村集體經濟組織和依法享有承包經營權的村民之間因發(fā)包與承包之間發(fā)生的承包爭議；二是承包人之間因土地流轉而產生的合同爭議。即都是基于合同而產生的糾紛�！锻恋爻邪ā返谖迨粭l規(guī)定“因土地承包經營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調解解決。當事人不愿協(xié)商、調解或者協(xié)商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴�！边@里所說的“因土地承包經營發(fā)生糾紛”也應該是在土地發(fā)包、轉包等過程中發(fā)生的糾紛。最高人民法院《關于審理農業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第一條規(guī)定“農業(yè)承包合同的當事人因承包合同發(fā)生糾紛向人民法院起訴的，人民法院應當依法受理�！钡谌藯l規(guī)定“本規(guī)定適用于發(fā)包方就開發(fā)、經營和利用本集體經濟組織所有的自然資源和其他資產，以及依法取得使用權的國家資源，與承包方所簽訂的承包合同，以及各承包方之間所簽訂的轉讓、轉包和互換承包經營標的物的合同�！币勒丈鲜鲆�(guī)定，只有屬于農業(yè)承包經營合同糾紛，即雙方是在履行土地承包合同中產生的爭議才應適用《土地承包法》的規(guī)定來解決。因此《土地承包法》才規(guī)定了當事人協(xié)商不成時或不愿意協(xié)商時可以申請仲裁或直接向人民法院提起訴訟，其訴爭屬于合同履約之爭。
二、土地使用權的爭議一般都是同一集體經濟組織內的一方已經取得了承包經營權（即與發(fā)包方簽訂了承包經營合同或取得了經營權證書）而另一方又提出其也享有經營權所產生的糾紛，此時對爭議的土地來說就需要確認其使用權的歸屬。其性質屬于土地使用權的爭議。而土地所有權的爭議則大多是不同的經濟組織間的村民都提出對同一宗土地享有使用權而引起的爭議。這類爭議表面看起來是村民之間的使用權爭議，而實質上是二個不同的集體經濟組織間的土地所有權爭議。這時也需要對土地所有權的歸屬進行確認�！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規(guī)定“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴�！币勒者@一規(guī)定，在農村中發(fā)生的土地使用權和土地所有權爭議必需經過政府作出處理（確權）。此時，政府處理是訴訟的前置條件，不是由當事人選擇的。沒有政府的處理，人民法院不能直接受理。其訴爭屬于確權之爭。
綜上所述，農村中發(fā)生的土地使用權和所有權糾紛應該屬于土地使用權和土地所有權爭議，而不屬于農村土地承包經營合同爭議。這類糾紛仍然應該適用《土地管理法》的規(guī)定處理。即仍然應該由人民政府來處理以確認土地所有權或使用權的歸屬，爭議雙方對處理不服的再向人民法院提起訴訟。
筆者建議：
除了筆者親自承辦的這個案件反映出來的問題外，筆者在參與涉法信訪接待和平時的咨詢接待中也了解到目前農村中這類事件還比較多。這個問題可以說還有普遍性。為了及時解決此類糾紛，維護農村的穩(wěn)定。筆者建議：
一是加大對《土地承包法》和《土地管理法》的宣傳，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村合同管理機構人員的培訓，使其分清不同的糾紛應該適用不同的法律解決。
二是制定相應的規(guī)范性文件，進一步明確這兩類糾紛處理的主體和程序。張星屏
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