雨仁研究 | 范小強(qiáng)：近年來我國開采審批登記改革的特點(diǎn)

范小強(qiáng)  雨仁礦業(yè)律師  4月25日

近年來我國開采審批登記改革的特點(diǎn)

一、開采審批登記制度及改革歷程

我國《礦產(chǎn)資源法》歷史較久遠(yuǎn)，其與《民法通則》同歲，都誕生于1986年，但是，前者比后者還要早近一個(gè)月。其后，1996年，《礦產(chǎn)資源法》被修正過一次，初步奠定了我國的礦產(chǎn)資源勘查開采制度。

《礦產(chǎn)資源法》第十六條和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第三條建立了我國現(xiàn)行采礦審批登記基本制度，即：

以礦床規(guī)模為基本標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分特殊礦種、特殊區(qū)域和特殊主體，分別由國務(wù)院地礦主管部門、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)地礦主管部門頒發(fā)采礦許可證。

其中，部負(fù)責(zé)特殊礦種（主要指一級(jí)管理的油氣類和放射性礦產(chǎn)）、特殊區(qū)域（主要指國家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值礦區(qū)、海域、跨省）、特殊主體（主要指外商投資于采礦業(yè)）及礦床儲(chǔ)量規(guī)模在大型以上的34個(gè)礦種；省級(jí)地礦主管部門負(fù)責(zé)兩類：一是可供開采的儲(chǔ)量規(guī)模為中型的，二是部授權(quán)省級(jí)地礦主管部門審批登記的礦產(chǎn)資源。市級(jí)和縣級(jí)地礦主管部門的采礦審批權(quán)限由省級(jí)地方性法規(guī)確定。

但是，相對(duì)于《礦產(chǎn)資源法》（1996年修正）將儲(chǔ)量規(guī)模（指可供開采的）為大型的采礦登記權(quán)限授予國務(wù)院資源主管部門而言，《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（2014年修正）所附《國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證礦種目錄》對(duì)此進(jìn)行了大幅限縮，將國務(wù)院資源主管部門審批發(fā)證的礦種限定為34個(gè)，而其中的非金屬礦產(chǎn)僅有金剛石、磷、鉀鹽、硫和石棉，白云巖等礦種并不在其中。至此，不管白云巖、石灰?guī)r等建筑用礦資源儲(chǔ)量多大，都不可能由自然資源部審批發(fā)證。

200號(hào)文（2005年施行）發(fā)布實(shí)施后，國務(wù)院地礦主管部門發(fā)證審批礦種進(jìn)一步限縮，水氣礦產(chǎn)中的二氧化碳?xì)�、礦泉水，能源礦產(chǎn)中的地?zé)�，及非金屬礦產(chǎn)中的硫、石棉的開采審批，鎢、錫、銻、稀土礦床儲(chǔ)量規(guī)模為小型的開采審批，金、銀、鉑、錳、鉻、鈷、鐵、銅、鉛、鋅、鋁、鎳、鉬、磷、鉀、鍶、金剛石、鈮、鉭礦床儲(chǔ)量規(guī)模為中小型的開采審批，授權(quán)省級(jí)資源主管部門負(fù)責(zé)。

2017年我國啟動(dòng)了礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，下放開采審批登記是重要的改革內(nèi)容之一，除石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土、資源儲(chǔ)量規(guī)模10億噸以上的煤、資源儲(chǔ)量規(guī)模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀等17種礦產(chǎn)資源由自然資源部實(shí)施開采審批登記外，其他按照200號(hào)文原由部實(shí)施的礦產(chǎn)資源開采審批登記下放給省級(jí)資源主管部門負(fù)責(zé)審批登記。

最近，自然資源部發(fā)布了《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》（征求意見稿），第十五條規(guī)定：“自然資源部負(fù)責(zé)以下情形的探礦權(quán)采礦權(quán)審批：
（一）石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土7種礦產(chǎn)的探礦權(quán)審批；
（二）石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土，資源儲(chǔ)量規(guī)模10億噸以上的煤以及資源儲(chǔ)量規(guī)模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產(chǎn)的采礦權(quán)審批；
（三）沿海各省、自治區(qū)、直轄市管轄海域之外的中華人民共和國管轄海域的探礦權(quán)采礦權(quán)審批。”

二、采礦審批登記特點(diǎn)

1.開采審批登記改革一直將國務(wù)院地礦主管部門與省級(jí)地礦主管部門的審批權(quán)限劃分作為改革重點(diǎn)，開采審批登記改革總體上以國務(wù)院地礦部門下放審批權(quán)限為主。

2.對(duì)于由國務(wù)院地礦部門和省級(jí)地礦部門審批發(fā)證的礦種及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

頁巖氣和天然氣水合物分別于2011年和2017年成為我國第172和第173個(gè)新礦種，隨即被作為一級(jí)管理礦種。

建筑用礦，例如白云巖礦，在很多地方都是授權(quán)設(shè)區(qū)市地礦主管部門頒發(fā)采礦許可證，但是，2017年以來，不少地方相繼將頒證權(quán)限上移到省級(jí)地礦主管部門，例如2018年5月，中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制礦產(chǎn)資源開發(fā)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的通知》（冀辦傳〔2018〕25號(hào)），將礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的立項(xiàng)核準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批、礦業(yè)權(quán)許可、安全生產(chǎn)許可等審批權(quán)一律依法調(diào)整至省級(jí)主管部門。

3.省級(jí)地礦主管部門的監(jiān)管能力將受到很大挑戰(zhàn)。

一方面，國務(wù)院地礦主管部門將一部分原由其發(fā)證的礦種下放到省級(jí);

另一方面，省級(jí)地礦主管部門將原由市級(jí)發(fā)證的權(quán)限上移，在兩項(xiàng)事權(quán)疊加期，省級(jí)地礦主管部門的監(jiān)管人數(shù)、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和能力都將受到重大挑戰(zhàn)。