我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村問(wèn)題一直是黨中央和國(guó)務(wù)院十分關(guān)注的重要問(wèn)題。黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，黨的十七屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，指明了今后我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則。司法行政機(jī)關(guān)作為政法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，必須認(rèn)真研究司法行政工作如何為農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)的問(wèn)題，司法研究所將“農(nóng)村法律服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告”作為今年的所級(jí)研究課題。為了更好地搞好課題研究，我們采用委托抽點(diǎn)調(diào)研方式，選擇東、中、西部比較具有代表性的浙江省、湖北省、陜西省作為調(diào)研對(duì)象，委托浙江省、湖北省、陜西省司法廳就本省農(nóng)村服務(wù)情況進(jìn)行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上做出“農(nóng)村法律服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告”。

一、我國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)隊(duì)伍的基本情況

這里的農(nóng)村法律服務(wù)主要是指律師、法律援助工作者、基層法律服務(wù)工作者為農(nóng)村改革發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活提供的法律服務(wù)。

浙江省有90個(gè)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)1216個(gè)，律師事務(wù)所700個(gè)，律師7147人；法律援助機(jī)構(gòu)102個(gè)，其中縣（區(qū)）90個(gè)；法律援助機(jī)構(gòu)人員461人，其中縣（區(qū)）374人；基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)546個(gè)，其中縣（區(qū)）213個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)333個(gè)，基層法律服務(wù)人員3026人，其中縣（區(qū)）1328人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)1698人。湖北省有4831名律師，67.7%的律師集中在大中城區(qū)，其余32.3%分散在縣區(qū)，942個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，其中律師最少的縣僅有2名。全省3516名基層法律服務(wù)人員（大專(zhuān)以上學(xué)歷2692人，占總數(shù)的76.6%），1310名集中在縣（區(qū)）城區(qū)，2206名分布在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全省116個(gè)法律援助中心，依托司法所建有1210個(gè)法律援助工作站，428名專(zhuān)職法律援助工作人員（其中專(zhuān)職法律援助執(zhí)業(yè)律師228人），法律援助志愿者1700多人。陜西省有律師事務(wù)所334個(gè)，其中162個(gè)開(kāi)辦在縣（區(qū)）；律師3344人，其中982人執(zhí)業(yè)在縣（區(qū)），有的縣沒(méi)有律師。法律援助機(jī)構(gòu)118個(gè)，其中縣（區(qū)）107個(gè)；法律援助人員502人，其中縣（區(qū)）402人�；鶎臃�律服務(wù)機(jī)構(gòu)582個(gè)，其中縣（區(qū)）165個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)366個(gè)，占總數(shù)的62.88％；基層法律服務(wù)工作者2051人，其中縣（區(qū)）934人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)890人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占總數(shù)的41.93％。

由以上數(shù)據(jù)可以看出，不論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江，還是處于發(fā)展中的湖北，還是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的陜西，律師事務(wù)所和律師呈現(xiàn)高度集中、分布嚴(yán)重不均衡的態(tài)勢(shì)，在全國(guó)范圍內(nèi)也是如此，主要密集在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣律師很少，扎根農(nóng)村的更少；法律援助機(jī)構(gòu)雖在縣（區(qū)）級(jí)普遍設(shè)立，但法律援助專(zhuān)職人員數(shù)量很有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足法律援助的需求；基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和基層法律服務(wù)工作者數(shù)量減幅較大，而且約占50%的集中縣（區(qū)）等經(jīng)濟(jì)比較好的區(qū)域，而許多大量需要法律服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者，農(nóng)村法律服務(wù)的供給與需求矛盾十分突出。

二、農(nóng)村法律服務(wù)工作的現(xiàn)狀

廣大律師、法律援助工作者、基層法律服務(wù)工作者積極發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),通過(guò)送法進(jìn)村、擔(dān)任法律顧問(wèn)、結(jié)對(duì)服務(wù)、擴(kuò)大法律援助對(duì)象與范圍、扶貧幫困等形式，積極為農(nóng)村、農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)和法律援助，努力化解基層矛盾糾紛，有力地維護(hù)了基層社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了農(nóng)村改革發(fā)展。

（一）利用成立律師法律服務(wù)團(tuán)等形式，積極為基層黨委、政府做好參謀助手。浙江省有1479名律師擔(dān)任村法律顧問(wèn)3792家，其中無(wú)償擔(dān)任法律顧問(wèn)2982家，有1732名基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任村法律顧問(wèn)4779家，其中無(wú)償擔(dān)任法律顧問(wèn)2612家，全省已經(jīng)建成覆蓋省、市（州）、縣（市、區(qū)）的三級(jí)律師參與信訪工作網(wǎng)絡(luò)。湖北省17個(gè)市、州、直管市、81個(gè)縣（市、區(qū)）組建了律師顧問(wèn)團(tuán)（組），占90％以上。奧運(yùn)會(huì)前夕，陜西省廳組織開(kāi)展了全省“百名律師配合百名縣（區(qū)）委書(shū)記大接訪”活動(dòng)，各地律師共參與接訪600多次，協(xié)助解決問(wèn)題165件，疏導(dǎo)化解群體性上訪190起�；鶎臃�律服務(wù)人員全年擔(dān)任法律顧問(wèn)1743家。各地律師通過(guò)各種形式為各級(jí)黨委、政府依法執(zhí)政、依法行政、依法處理涉農(nóng)事務(wù)提供法律咨詢(xún)服務(wù)，為推動(dòng)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新當(dāng)好參謀，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)，有力地補(bǔ)充了農(nóng)村法律服務(wù)不足和提高了農(nóng)村法律服務(wù)質(zhì)量。

（二）發(fā)揮基層法律服務(wù)工作者優(yōu)勢(shì)，積極為“三農(nóng)”提供法律服務(wù)。廣大基層法律服務(wù)工作者通過(guò)當(dāng)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律顧問(wèn)，幫助和推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，及時(shí)糾正增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵犯農(nóng)民利益的行為，保障減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策法規(guī)的落實(shí)。開(kāi)通“綠色通道”，為拖欠民工工資、工傷事故等案件提供法律援助，為農(nóng)村困難農(nóng)民、殘疾人、老人提供優(yōu)先、優(yōu)惠、優(yōu)質(zhì)服務(wù),確保農(nóng)民群眾能就近獲得法律幫助，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。深入鄉(xiāng)村、農(nóng)村企業(yè)和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民集中場(chǎng)所進(jìn)行法制宣傳和法律咨詢(xún)，提高廣大農(nóng)民的法律意識(shí)。此外，律師、法律援助人員、基層法律服務(wù)工作者在開(kāi)展法律服務(wù)、提供法律援助的同時(shí)，充分發(fā)揮懂法律、懂政策、信息靈通等優(yōu)勢(shì)，積極參與矛盾糾紛排查等工作，積極協(xié)助村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)依法開(kāi)展矛盾糾紛調(diào)處活動(dòng)。參與涉農(nóng)信訪接待，引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)民工通過(guò)正當(dāng)渠道依法表達(dá)訴求，為妥善解決問(wèn)題提供法律建議，維護(hù)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。2008年，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)所共擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、事業(yè)單位、村委會(huì)、各類(lèi)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織法律顧問(wèn)4991家，調(diào)解糾紛4904件，解答法律咨詢(xún)13.1萬(wàn)人次，辦理農(nóng)民工事項(xiàng)5143件，辦理征地事項(xiàng)591件，辦理土地承包事項(xiàng)1025件，處理家庭鄰里糾紛2915件。湖北2008年基層法律服務(wù)工作者代理訴訟法律事務(wù)22694件、代理非訴訟法律事務(wù)25664件、解答法律咨詢(xún)161305人次、避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失近5億元。陜西省基層法律服務(wù)人員全年擔(dān)任法律顧問(wèn)1743家，調(diào)解糾紛14797件，解答法律咨詢(xún)110032人次，參與司法行政工作2232件，避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失8579.1萬(wàn)元。

（三）積極開(kāi)展農(nóng)村法律援助工作。各地依托司法所設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律援助工作站，聘請(qǐng)法律援助聯(lián)絡(luò)員，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)。廣大法律服務(wù)工作者積極為農(nóng)村中的孤寡老人、婦女兒童、五保戶(hù)、低保戶(hù)、殘疾人、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體提供法律援助，重點(diǎn)對(duì)社會(huì)保障、贍養(yǎng)撫養(yǎng)、交通醫(yī)療事故、坑農(nóng)騙農(nóng)等涉及到農(nóng)民和農(nóng)民工切身利益的案件提供法律援助，有效地保障了弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，放寬經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)有條件的地方試行新的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，增加了法律援助的事項(xiàng)，如湖北鼓勵(lì)各地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、交通人身?yè)p害賠償、醫(yī)療損害賠償、產(chǎn)品質(zhì)量損害賠償（含因使用偽劣化肥、農(nóng)藥、種子或因遭受污染造成種植、養(yǎng)殖業(yè)損失和其他人身傷害案件）、高危作業(yè)損害賠償、環(huán)境污染損害賠償?shù)戎匾�事�?xiàng)普遍納入補(bǔ)充事項(xiàng)范圍。暢通為農(nóng)民工提供法律援助的渠道，積極開(kāi)展農(nóng)民工法律援助異地協(xié)作，完善為農(nóng)民工提供法律援助工作機(jī)制為農(nóng)民工提供高效的法律援助。如浙江省法律援助中心給農(nóng)民和農(nóng)民工發(fā)放了10萬(wàn)張“法律援助卡”，持卡人憑卡向省內(nèi)所有法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助時(shí)，免經(jīng)濟(jì)狀況審查。對(duì)農(nóng)村一些特殊對(duì)象、特殊案件或突發(fā)性事件，特別是對(duì)農(nóng)村群體性案件開(kāi)辟“綠色通道”，簡(jiǎn)化手續(xù)、快速受理、及時(shí)辦理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者已經(jīng)成為農(nóng)村法律援助的重要力量。2008年浙江辦理法律援助案件3939件、陜西辦理法律援助事務(wù)1668件。

三、農(nóng)村法律服務(wù)存在的問(wèn)題

各地司法行政機(jī)關(guān)采取各種措施，積極為農(nóng)村改革提供法律服務(wù)，工作開(kāi)展得有聲有色。盡管如此，我國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)還存在諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題在全國(guó)有共性的地方，如農(nóng)村法律服務(wù)力量普遍薄弱，農(nóng)村法律服務(wù)需求與法律服務(wù)供給相矛盾；農(nóng)村法律服務(wù)隊(duì)伍的整體素質(zhì)不高；法律服務(wù)水平不高等，也有不同的地方，如東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)雖然法律服務(wù)力量不足，但比西部農(nóng)村法律服務(wù)要好一些，西部經(jīng)費(fèi)不足成為制約農(nóng)村法律服務(wù)發(fā)展的瓶頸。

（一）農(nóng)村法律服務(wù)力量十分薄弱。

1、執(zhí)業(yè)律師數(shù)量少且高度集中。我國(guó)執(zhí)業(yè)律師總體數(shù)量少，占全國(guó)人口的比例約為萬(wàn)分之一，而他們主要集中在北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和省會(huì)城市，中小城市，特別是西部的縣律師數(shù)量極少，沒(méi)有律師和律師事務(wù)所的縣依然存在。即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，執(zhí)業(yè)律師也聚集在城區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)業(yè)的律師寥寥無(wú)幾。如陜西省334家律師事務(wù)所有近一半開(kāi)辦在西安，三分之二的律師在西安市區(qū)執(zhí)業(yè)，還有兩個(gè)縣沒(méi)有執(zhí)業(yè)律師。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，有能力、有經(jīng)驗(yàn)的律師為了發(fā)展往往到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)執(zhí)業(yè)，導(dǎo)致縣域留不住律師，直接為“三農(nóng)”服務(wù)的律師人員短缺，力量嚴(yán)重不足。2005年我們?cè)诒本┱{(diào)研新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，北京市司法局就反映，在律師云集的北京，很少有律師立足為農(nóng)村服務(wù)。

2、基層法律服務(wù)力量不足、分布不均、素質(zhì)不高�；鶎臃�律服務(wù)工作者是目前扎根于農(nóng)村基層直接為農(nóng)民群眾提供法律服務(wù)的主力。但是由于基層法律服務(wù)所實(shí)行自收自支，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)基層法律服務(wù)所如何設(shè)置沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致基層法律服務(wù)所的布局不合理，從這三個(gè)省的情況看，有近一半左右的基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者在縣城或周遍地設(shè)置或執(zhí)業(yè)，許多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒(méi)有基層法律服務(wù)所和服務(wù)人員。由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層法律服務(wù)工作者收入很低，業(yè)務(wù)培訓(xùn)開(kāi)展不夠，有能力的都擁向城市，基層法律服務(wù)工作者隊(duì)伍素質(zhì)難以大幅度提高，人員大幅度減少。2004年到2008年底，陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所已經(jīng)由545個(gè)縮減到366個(gè)。全國(guó)基層法律服務(wù)人口的萬(wàn)人比不到十萬(wàn)分之五，浙江省基層法律服務(wù)工作者3026名，與全省人口的萬(wàn)人比不到萬(wàn)分之二。

3、法律援助隊(duì)伍嚴(yán)重短缺。由于法律援助機(jī)構(gòu)屬于行政或事業(yè)單位，受編制的制約比較突出，雖然每個(gè)縣都設(shè)置了法律援助中心，但是每個(gè)中心平均只有4至5人，而且由于編制往往需要從內(nèi)部調(diào)劑，從司法局內(nèi)部選擇具有律師資格的人員比較困難，缺編、缺人現(xiàn)象十分突出。而依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建立的法律援助工作站因職能不明確，作用發(fā)揮不明顯。例如，陜西省到省內(nèi)外務(wù)工的農(nóng)民工每年近1000萬(wàn)人，農(nóng)村特困救助對(duì)象140多萬(wàn)人，法律援助需求量非常大，而全省法律援助人員502人，其中縣（區(qū)）402人，法律援助資源不能適應(yīng)正在急劇轉(zhuǎn)型和變化的社會(huì)對(duì)法律援助的需求，農(nóng)村和農(nóng)民法律服務(wù)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法得不到滿(mǎn)足。

（二）農(nóng)村法律服務(wù)的政策不明，措施不到位。司法部和各省司法廳（局）相繼出臺(tái)了為社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)和為農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)的意見(jiàn)，但總的說(shuō)來(lái)這些意見(jiàn)比較原則，可操作性不太強(qiáng)，如律師事務(wù)所和基層法律服務(wù)所主要實(shí)行自收自支，生存和發(fā)展是首要和基本問(wèn)題，引導(dǎo)律師服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，而又不能從減免稅收、資金補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施政策上給予扶持，律師的積極性不高，而律師作為自由職業(yè)者，司法行政機(jī)關(guān)又不可能采取強(qiáng)制措施，很多意見(jiàn)難以貫徹落實(shí)。由于在中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件普遍較差，指望政府拿錢(qián)購(gòu)買(mǎi)大量農(nóng)村法律服務(wù)根本就不現(xiàn)實(shí)。如陜西省寶雞千陽(yáng)縣（22.63萬(wàn)人）只有1家國(guó)資律師事務(wù)所，2008年該所3名律師共辦理訴訟案件31起，擔(dān)任6家法律顧問(wèn)，年收入僅2萬(wàn)余元，勉強(qiáng)只夠維持事務(wù)所日常辦公開(kāi)支。同時(shí)，國(guó)家和地方涉及財(cái)務(wù)公開(kāi)、農(nóng)業(yè)融資、農(nóng)民社會(huì)保障、耕地質(zhì)量保障、農(nóng)村教育、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)村土地承包、農(nóng)村社會(huì)治安等農(nóng)村改革發(fā)展的法律制度不完善，給廣大法律服務(wù)人員的服務(wù)帶來(lái)一定的困難。

基層法律服務(wù)政策缺位更加明顯。由于司法部取消了基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格認(rèn)可與基層法律服務(wù)所設(shè)立核準(zhǔn)兩個(gè)行政審批項(xiàng)目，未經(jīng)任何國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或由工商行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的各種法律服務(wù)機(jī)構(gòu)便陸續(xù)出現(xiàn)，如“某某法律服務(wù)有限責(zé)任公司”。按照《行政許可法》“誰(shuí)許可，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，司法行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)上述機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施監(jiān)管，這些機(jī)構(gòu)和人員的“法律服務(wù)”業(yè)務(wù)活動(dòng)完全處于管理失控、無(wú)人監(jiān)督的狀態(tài)，嚴(yán)重?cái)_亂了基層法律服務(wù)市場(chǎng)秩序，社會(huì)影響很壞。由于司法部這幾年對(duì)基層法律服務(wù)如何發(fā)展的政策不明，影響了基層法律服務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性和工作的積極性。此外，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)于基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員的違紀(jì)行為只能實(shí)施“警告”和“罰款”兩種處罰，不能進(jìn)行“責(zé)令停業(yè)”和“吊銷(xiāo)執(zhí)照”等較為嚴(yán)厲的行政處罰，有的基層法律服務(wù)工作者招攬律師業(yè)務(wù)、冒用律師名義從事法律服務(wù)，擾亂了農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)。

各地普遍存在法律援助經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，有的偏遠(yuǎn)縣區(qū)法律援助中心普遍沒(méi)有電話(huà)傳真、打印、寬帶接入、交通等必要設(shè)備，陜西有的縣（區(qū)）每年只撥2000—5000元，根本無(wú)法給予法律援助者提供足夠的辦案補(bǔ)貼，影響了法律援助人員辦案的積極性。同時(shí)，法律援助的配合協(xié)調(diào)機(jī)制尚未真正建立，特別是與法院、土管、工商、勞動(dòng)等部門(mén)缺少必要的聯(lián)系溝通和分工協(xié)作。如在辦理法律援助的案件中涉及到土管、房管、檔案、工商、勞動(dòng)等部門(mén)需要查閱相關(guān)資料時(shí)，手續(xù)繁瑣，且要收取一定金額的費(fèi)用，在執(zhí)行最高人民法院、司法部《關(guān)于民事訴訟法律援助工作的規(guī)定》、《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作規(guī)定》過(guò)程中，個(gè)別基層法院在免交訴訟費(fèi)問(wèn)題上設(shè)置障礙；公安、檢察機(jī)關(guān)在偵查、審查起訴階段，不及時(shí)移送當(dāng)事人的法律援助申請(qǐng)。凡此種種，加大了辦案成本，制約了法律援助的順利實(shí)施，影響了國(guó)家機(jī)關(guān)形象。由此造成法律援助辦案成本的增加和辦事效率較低的問(wèn)題。

（三）農(nóng)村法律服務(wù)隊(duì)伍服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)水平不高。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入有限，對(duì)于交通不便的偏遠(yuǎn)村莊，律師有明顯的畏難情緒，嫌農(nóng)村路遠(yuǎn)、不方便，不想影響自己其他的業(yè)務(wù)，許多大中城市的律師不愿深入農(nóng)村為農(nóng)民服務(wù)。縣（區(qū)）律師為農(nóng)村農(nóng)民提供的法律服務(wù)主要還是編印散發(fā)法制宣傳材料、進(jìn)行法律援助、接待涉法上訪和義務(wù)法律咨詢(xún)等傳統(tǒng)方式，大多不能主動(dòng)開(kāi)發(fā)案源，業(yè)務(wù)范圍多局限于婚姻家庭、交通事故、人身侵害等傳統(tǒng)領(lǐng)域，在推進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)村社會(huì)管理，土地承包流轉(zhuǎn)，土地征用、資源糾紛等方面的法律服務(wù)不能與時(shí)俱進(jìn)。由于基層法律服務(wù)雖然深入農(nóng)村，但收費(fèi)少，業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者業(yè)務(wù)和水平都有限。

（四）農(nóng)村法律意識(shí)比較淡漠。我國(guó)全民普法活動(dòng)開(kāi)展了二十多年了，農(nóng)民法律意識(shí)有了一定的提高。但是由于傳統(tǒng)觀念濃厚和農(nóng)民文化水平受限，缺乏通過(guò)合法途徑解決問(wèn)題的意識(shí)和能力，有的基層組織習(xí)慣于運(yùn)用更具彈性的行政裁決的方式處理糾紛的導(dǎo)向偏差，對(duì)土地征用等涉及群體切身利益的糾紛，農(nóng)民群眾往往會(huì)選擇上訪渠道而不是法律途徑，期望自己超過(guò)法律規(guī)定限度的利益訴求能夠得到滿(mǎn)足。農(nóng)民有了問(wèn)題與糾紛，不是去咨詢(xún)律師或基層法律服務(wù)工作者找到合法途徑和辦法去解決問(wèn)題，而是串聯(lián)家庭或宗族勢(shì)力以武力相威脅，認(rèn)為這樣“人多勢(shì)眾”，從而引發(fā)了更多的社會(huì)問(wèn)題，影響了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。以此來(lái)解決問(wèn)題。受“官本位”思想的影響，有些人遇事總喜歡通過(guò)關(guān)系找官員當(dāng)靠山，認(rèn)為誰(shuí)官大誰(shuí)說(shuō)了算。有些人認(rèn)為在找律師方面花錢(qián)，不如直接找辦案法官，寧可花重金向法官送禮，也不愿意在律師和基層法律服務(wù)工作者身上花一分錢(qián)。

四、農(nóng)村法律服務(wù)發(fā)展的對(duì)策與建議

各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要針對(duì)農(nóng)村法律服務(wù)中存在的問(wèn)題，結(jié)合司法行政工作實(shí)際，切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村法律服務(wù)工作，認(rèn)真履行管理和指導(dǎo)職能，積極為農(nóng)村法律服務(wù)工作者搭建平臺(tái)，提供各種優(yōu)惠政策和措施，為農(nóng)村改革發(fā)展提供及時(shí)、高效的法律服務(wù)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者是農(nóng)村法律服務(wù)的中堅(jiān)力量�；鶎臃�律服務(wù)是在律師供給嚴(yán)重不足的背景下產(chǎn)生的，在當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展任務(wù)十分繁重、法律服務(wù)需求日益增加而律師不可能將更多的力量下沉的形勢(shì)下,基層法律服務(wù)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)是農(nóng)村法律服務(wù)的中堅(jiān)力量。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)存在的基礎(chǔ)沒(méi)有改變。目前我國(guó)律師高度集中、分布不均，律師業(yè)務(wù)主要面向城市，農(nóng)村法律服務(wù)供給不能滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求，這是基層法律服務(wù)所得以生存的根本。雖然律師數(shù)量的逐年增加會(huì)削減基層法律服務(wù)存在的價(jià)值，律師數(shù)量的增加是一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程，而首當(dāng)其沖的是對(duì)城市的基層法律服務(wù)業(yè)務(wù)，律師數(shù)量要發(fā)展到滿(mǎn)足農(nóng)村法律服務(wù)需要經(jīng)歷很長(zhǎng)的過(guò)程。追求高收益是目前律師的重要價(jià)值取向，雖然農(nóng)業(yè)人口大量涌向城市，但這些農(nóng)村人口的社會(huì)地位和收入層次，以及留守在農(nóng)村的農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，使他們中的絕大部分仍然屬于低收入群體，無(wú)力支付相對(duì)高昂的服務(wù)費(fèi)用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)低收入群體的法律需求及小額財(cái)產(chǎn)案件的低收益與消費(fèi)律師服務(wù)的高成本，并不會(huì)因?yàn)槁蓭煹脑黾佣鴦?dòng)搖，這仍然成為法律含量較低但價(jià)格相對(duì)低廉的基層法律服務(wù)的生存基礎(chǔ)。

2、在農(nóng)村熟人社會(huì)里，基層法律服務(wù)具有更高的效率。農(nóng)村法律服務(wù)需求，特別是村民之間的法律事務(wù)還主要是一些傳統(tǒng)的事務(wù)，由于基層法律工作者和村民的關(guān)系都很密切，對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r很了解，如何處理這些矛盾對(duì)他們而言可以說(shuō)是輕車(chē)熟路。在農(nóng)村熟人社會(huì)里，民商事活動(dòng)不規(guī)范，司法專(zhuān)業(yè)化程度不高，律師來(lái)農(nóng)村服務(wù)面臨許多問(wèn)題：如交通不方便、環(huán)境和人員不熟悉、服務(wù)成本不低而法律消費(fèi)水平低等，律師隊(duì)伍在為農(nóng)村服務(wù)上的可能性和積極性不大。這樣就形成律師主要服務(wù)城市，而基層法律服務(wù)主要服務(wù)農(nóng)村市場(chǎng)的局面，基層法律服務(wù)是對(duì)律師農(nóng)村法律服務(wù)不足的區(qū)域性彌補(bǔ)。

3、律師工作下沉沒(méi)有相應(yīng)利好政策支持。目前通過(guò)司法考試需要付出很多努力，律師的前期投入無(wú)疑遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基層法律工作者，與高成本的投入相對(duì)應(yīng)，律師也會(huì)追求高回報(bào)，因此大量集中在大中城市，有經(jīng)驗(yàn)的中青年律師還不斷流向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生活條件和案源性質(zhì)都很有限，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮和“自主擇業(yè)”大背景下，農(nóng)村對(duì)律師缺乏必要的吸引力。對(duì)于作為自由職業(yè)者的律師，也不可能用一種行政強(qiáng)制手段命令他們必須服務(wù)農(nóng)村，除非有優(yōu)惠的稅收政策和設(shè)立條件降低等措施支持，否則律師很難真正做到面向農(nóng)村、深入農(nóng)村。此外，對(duì)大多數(shù)律師而言，農(nóng)村難以適應(yīng)，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，高收費(fèi)的律師也難以接受，這就決定了在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村法律服務(wù)的主要提供者應(yīng)當(dāng)是基層法律服務(wù)工作者。

（二）切實(shí)采取措施增強(qiáng)農(nóng)村法律服務(wù)隊(duì)伍

1、出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)律師業(yè)務(wù)向農(nóng)村傾斜。建議司法部出臺(tái)優(yōu)惠政策，適當(dāng)降低設(shè)立條件、降低個(gè)人所得稅率、降低會(huì)費(fèi)等有效措施鼓勵(lì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立律師事務(wù)所或分所，扶持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)辦個(gè)人律師事務(wù)所，鼓勵(lì)律師，尤其是年輕律師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立律師事務(wù)所或分所工作。落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)服務(wù)農(nóng)村工作突出的律師和基層法律服務(wù)工作者給予獎(jiǎng)勵(lì)。各級(jí)律師協(xié)會(huì)可以設(shè)立農(nóng)村律師發(fā)展基金，以城市律師反哺農(nóng)村律師，吸引律師到農(nóng)村執(zhí)業(yè)，為農(nóng)村服務(wù)，充分調(diào)動(dòng)廣大法律服務(wù)人員服務(wù)農(nóng)村的積極性。同時(shí)，將律師事務(wù)所和律師提供“三農(nóng)”法律援助、擔(dān)任農(nóng)村法律顧問(wèn)、辦理“三農(nóng)”案件、減免農(nóng)村弱勢(shì)群體代理費(fèi)用等情況作為每年考核項(xiàng)目，量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使其具有可操作性。為了增加為農(nóng)村改革服務(wù)的律師隊(duì)伍，改變經(jīng)濟(jì)落后縣（區(qū)）律師少或沒(méi)有律師的現(xiàn)狀，建議在司法考試中繼續(xù)增加實(shí)行律師C證的縣域，限定律師的業(yè)務(wù)范圍，提高為農(nóng)村改革服務(wù)的律師數(shù)量。

2、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)隊(duì)伍�；�于我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的需要，無(wú)論從社會(huì)法律服務(wù)需求的廣泛性、多樣性角度，還是從最大限度地滿(mǎn)足農(nóng)村和村民特別是低收入農(nóng)民的角度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者不是太多，而是明顯不足，在律師集中的北京，農(nóng)村法律服務(wù)仍有非常大的缺口，目前應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展基層法律服務(wù)隊(duì)伍，充分發(fā)揮基層法律服務(wù)隊(duì)伍的作用，才是解決農(nóng)村法律服務(wù)問(wèn)題的根本。建議盡快恢復(fù)舉行全國(guó)性基層法律服務(wù)工作者資格考試，或?qū)⒒鶎臃�律服�?wù)從業(yè)資格并入國(guó)家司法考試，但準(zhǔn)入資格不必與律師標(biāo)準(zhǔn)一致，通過(guò)考試，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，把一批懂法律、懂政策、熱愛(ài)基層法律服務(wù)工作的人員吸收到基層法律服務(wù)隊(duì)伍中來(lái)，建立并保持一支基本能適應(yīng)基層法律服務(wù)工作需要的隊(duì)伍。

3、增加法律援助經(jīng)費(fèi)，健全法律援助協(xié)調(diào)機(jī)制。法律援助是政府責(zé)任，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)這一責(zé)任，建議司法部協(xié)調(diào)中央有關(guān)部門(mén)，明確市、縣區(qū)財(cái)政預(yù)算法律援助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，繼續(xù)加大法律援助經(jīng)費(fèi)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，確保法律援助在全國(guó)各地都能得到有效地貫徹落實(shí)。健全與公檢法部門(mén)法律援助協(xié)調(diào)機(jī)制，將法律援助與司法救助有效地結(jié)合起來(lái)，讓法律援助對(duì)象在司法活動(dòng)的各個(gè)階段都能享受公平待遇。同時(shí)法律援助不是一個(gè)孤立環(huán)節(jié)和手段，需要與其他措施結(jié)合起來(lái)才能更好地發(fā)揮其作用，因此，要加強(qiáng)與國(guó)土、房產(chǎn)、衛(wèi)生、工商、檔案、勞動(dòng)仲裁等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)工作，法律援助案件承辦人員憑法律援助機(jī)構(gòu)的證明進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，應(yīng)免收檔案資料查詢(xún)費(fèi)、咨詢(xún)服務(wù)費(fèi)、調(diào)閱檔案(資料)保護(hù)費(fèi)、證明費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，免收、減收或緩收仲裁費(fèi)。

（三）整合法律服務(wù)資源，形成為農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)的合力。

各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要制定優(yōu)惠政策，推動(dòng)城鄉(xiāng)律師業(yè)務(wù)交流，積極倡導(dǎo)鼓勵(lì)省市律師事務(wù)所與縣區(qū)律師事務(wù)所結(jié)成幫扶對(duì)子，大力推廣律師事務(wù)所與基層法律服務(wù)所“結(jié)對(duì)幫扶”工作等方式，推廣“一村一法律顧問(wèn)”制度。制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)有實(shí)力的律師事務(wù)所在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立業(yè)務(wù)聯(lián)系點(diǎn)，在有基層法庭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立律師服務(wù)接待站點(diǎn)，開(kāi)展便農(nóng)服務(wù)。鼓勵(lì)律師在為農(nóng)村法律服務(wù)上傳、幫、帶基層法律服務(wù)工作者，定期調(diào)查研究農(nóng)村法律服務(wù)中遇到的重大問(wèn)題、困惑，提出解決問(wèn)題的建議和意見(jiàn)，對(duì)自己解決不了的，可以向上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出有關(guān)建議�；鶎臃�律服務(wù)工作者對(duì)重大疑難案件可以向“結(jié)對(duì)幫扶”的律師事務(wù)所請(qǐng)教，將律師有限的精力用于解決重大的、基層法律服務(wù)所解決不了的事情上。

農(nóng)村法律服務(wù)以各縣(市、區(qū))所屬律師、基層法律服務(wù)工作者為主，由當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓�機(jī)關(guān)根據(jù)本地實(shí)際統(tǒng)一合理調(diào)配。本地律師、基層法律服務(wù)工作者無(wú)法滿(mǎn)足服務(wù)需求時(shí)，由省市司法局統(tǒng)一協(xié)調(diào)指派市屬律師事務(wù)所予以支援，解決一些縣（市、區(qū)）法律服務(wù)資源不足的問(wèn)題。充分發(fā)揮基層法律服務(wù)立足基層、貼近農(nóng)村、便民利民的優(yōu)勢(shì)，以及律師專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，合理調(diào)配、整合資源、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有效地解決欠發(fā)達(dá)縣、欠發(fā)達(dá)農(nóng)村對(duì)法律服務(wù)的需求。指導(dǎo)法律援助中心加大基層法律服務(wù)工作者承擔(dān)法律援助業(yè)務(wù)的力度，為他們提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，可以緩解生存壓力，以為農(nóng)村提供更好的法律服務(wù)。

（四）加強(qiáng)管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)

盡快修改基層法律服務(wù)兩個(gè)部頒規(guī)章以及出臺(tái)相關(guān)政策、法規(guī)，明確基層法律服務(wù)工作的發(fā)展方向、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、全國(guó)統(tǒng)考、準(zhǔn)入條件、獎(jiǎng)懲機(jī)制、社會(huì)保障等，確�；鶎臃�律服務(wù)改革發(fā)展有章可循。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)律師、基層法律工作者、法律援助志愿者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，司法部和各�。▍^(qū)、市）司法廳（局）要拿出專(zhuān)項(xiàng)資金減免經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)律師和基層法律服務(wù)隊(duì)伍的培訓(xùn)費(fèi)用，培訓(xùn)重點(diǎn)是如何為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品流通、土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)村招商引資、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面法律法規(guī)，指導(dǎo)律師和基層法律服務(wù)工作者積極為農(nóng)村農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體等提供法律服務(wù)的技能，大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民法律援助的條件、方式、途徑等培訓(xùn)，組織廣大律師和基層法律服務(wù)工作者為農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、受災(zāi)群眾、農(nóng)村貧困戶(hù)等困難群眾提供方便及時(shí)的法律援助。

（五）不斷提高農(nóng)民的法律意識(shí)。由于經(jīng)濟(jì)、文化落后，多數(shù)農(nóng)民法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)還比較薄弱，在權(quán)利受到侵害時(shí)，不知道怎樣尋求合適手段、方式保護(hù)自己的合法權(quán)益，對(duì)法律服務(wù)的范圍、手段、方式等不清楚。因此，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法制宣傳力度，提高對(duì)農(nóng)村法制宣傳的針對(duì)性和宣傳效果，注重對(duì)農(nóng)村法律服務(wù)的范圍、內(nèi)容、途徑、手段、作用等，不斷提高農(nóng)民對(duì)法律援助的知曉率，不斷提高農(nóng)民的法律意識(shí)，提高農(nóng)民采用正確法律服務(wù)手段保護(hù)自己的合法權(quán)益的能力。